作者：公用評級四部 楊依水

來源：聯(lián)合資信

摘要

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱“十五五規(guī)劃”）在城市發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、基礎(chǔ)設施、國有資產(chǎn)盤活、區(qū)域布局、財政金融等關(guān)鍵領(lǐng)域明確了核心目標與實施路徑，為城投行業(yè)未來發(fā)展方向提供了政策指引。

“十五五”時期，城投行業(yè)維持“轉(zhuǎn)型”與“化債”的基調(diào)不變，具體實施路徑將以十五五規(guī)劃為導向，突出高質(zhì)量發(fā)展。城投公司應圍繞傳統(tǒng)領(lǐng)域“存量提質(zhì)”，同時參與新興產(chǎn)業(yè)投資或產(chǎn)業(yè)載體搭建，挖掘市場化轉(zhuǎn)型空間，加大國有資產(chǎn)盤活力度，促進轉(zhuǎn)型發(fā)展及債務化解。“十五五”時期城投化債將延續(xù)“十四五”期間政策導向，通過搭建智慧監(jiān)管平臺加強對城投債務控增化存的管控，堅持將化債與轉(zhuǎn)型深度結(jié)合，推動城投公司加快市場化轉(zhuǎn)型、提升自身造血能力，最終形成以化債促發(fā)展、以發(fā)展助化債的良性循環(huán)。

一、政策導向

十五五規(guī)劃圍繞經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，在城市發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、基礎(chǔ)設施、國有資產(chǎn)盤活、區(qū)域布局、財政金融等關(guān)鍵領(lǐng)域明確了核心目標與實施路徑，可為城投行業(yè)未來發(fā)展方向提供政策指引。

2025年10月23日，黨的二十大通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱“十五五規(guī)劃”），制定背景植根于我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段的現(xiàn)實需求與戰(zhàn)略考量，2020年以來，面對國內(nèi)外復雜形勢，我國經(jīng)濟在“十四五”期間實現(xiàn)了中高速增長與結(jié)構(gòu)優(yōu)化的雙重目標，但同時也暴露出區(qū)域發(fā)展不平衡、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)動能減弱、綠色低碳轉(zhuǎn)型壓力增大等深層次矛盾。“十五五”時期在我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化進程中具有承前啟后的重要地位，十五五規(guī)劃堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持以經(jīng)濟建設為中心，以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，以改革創(chuàng)新為根本動力，分領(lǐng)域部署了“十五五”時期的戰(zhàn)略任務和重大舉措，明確從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、國內(nèi)市場、經(jīng)濟體制、對外開放、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域發(fā)展，到文化建設、民生保障、綠色發(fā)展、安全發(fā)展、國防建設12個重點領(lǐng)域的思路和重點工作，將“城市高質(zhì)量發(fā)展”“美麗中國建設”“財政可持續(xù)性”“顯著提升科技創(chuàng)新水平”等關(guān)鍵議題納入頂層設計，力求在穩(wěn)增長、提質(zhì)量、強創(chuàng)新、促改革、惠民生等方面實現(xiàn)預期成效。

城投行業(yè)相關(guān)方面，十五五規(guī)劃在城市發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、基礎(chǔ)設施、國有資產(chǎn)盤活、區(qū)域布局、財政金融等關(guān)鍵領(lǐng)域明確了核心目標與實施路徑，可為城投行業(yè)未來發(fā)展方向提供政策指引。

整體看，“十四五”時期，在我國推進經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、強化債務風險防控和加快新型城鎮(zhèn)化建設的背景下，城投行業(yè)呈現(xiàn)出債務監(jiān)管收緊、投資重點保障、轉(zhuǎn)型探索多元、整合重組加速一系列新的運行特征，形成了以“轉(zhuǎn)型”和“化債”為基調(diào)的發(fā)展方向，但暴露出市場化轉(zhuǎn)型不深入、國資運營效率不高、債務期限結(jié)構(gòu)錯配等新的問題，有待“十五五”期間改善解決。根據(jù)十五五規(guī)劃，“十五五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展將聚焦高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，城鎮(zhèn)化建設應摒棄粗放擴張，轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)、分類差異”，推進農(nóng)村現(xiàn)代化建設，加大存量國有資產(chǎn)盤活力度、倡導存量基礎(chǔ)設施更新改造，財政資金、社會資金、金融資源應傾向民生保障、鄉(xiāng)村振興、新質(zhì)生產(chǎn)力項目，同時縮小區(qū)域發(fā)展差距、嚴守財政金融風險。

二、“十五五”時期城投行業(yè)發(fā)展方向

“十五五”時期，城投行業(yè)維持“轉(zhuǎn)型”與“化債”的基調(diào)不變，具體實施路徑將以十五五規(guī)劃為導向，突出高質(zhì)量發(fā)展，職能定位從“政府投融資平臺/基礎(chǔ)設施建設主體”向“城鄉(xiāng)服務運營商/產(chǎn)業(yè)賦能主體”轉(zhuǎn)型，業(yè)務開展遵循“存量提質(zhì)”的大方向，強調(diào)城市建設“精準優(yōu)化”而非“規(guī)模擴張”，同時，在延續(xù)“十四五”期間化債政策導向和有效措施的基礎(chǔ)上，通過提升國有資產(chǎn)盤活效益，加強債務監(jiān)管以促進債務化解，構(gòu)建債務管理長效機制。

（一）傳統(tǒng)業(yè)務提質(zhì)轉(zhuǎn)型

城投公司發(fā)展重點將轉(zhuǎn)向城市更新、保障性住房、鄉(xiāng)村振興、基礎(chǔ)設施更新改造等存量提質(zhì)領(lǐng)域，核心是避免以規(guī)模為導向的低效投資，新增投資需更加切實精準，在傳統(tǒng)業(yè)務基礎(chǔ)上挖掘市場化空間。

十五五規(guī)劃對城投公司在以下領(lǐng)域業(yè)務發(fā)展方向提供了政策指引：

城市更新：“十五五”時期倡導大力實施城市更新，作為未來新型城鎮(zhèn)化建設的重要抓手，城市更新包括城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城中村改造及地下管網(wǎng)改造等重要內(nèi)容。城投公司作為推進城市更新的主力軍，應從以往作為城市更新項目的“投融資主體”向“項目實施運營主體”轉(zhuǎn)變，參與項目規(guī)劃、建設、運營全周期管理，通過資源整合、片區(qū)統(tǒng)籌等方式挖掘城市更新項目的市場化潛力，同時緊貼民生需求、開發(fā)智慧綠色改造需求，實現(xiàn)城市更新業(yè)務的可持續(xù)發(fā)展。政府專項債及超長期特別國債等政策性資金為城市更新主要資金來源，2025年1-10月城市更新領(lǐng)域發(fā)行政府專項債3860億元，占專項債總量12.3%，優(yōu)先支持有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目，如含商業(yè)的老舊小區(qū)改造、歷史文化街區(qū)改造等，超長期特別國債則可投向無收益的純公益項目，如管網(wǎng)改造、老舊電梯更新等，2025年第三批1200億元城市更新額度中，80%投向地下管網(wǎng)，城投公司在探索城市更新項目模式時需重點考慮政府專項債及超長期特別國債的申報條件。

保障性住房：“十五五”時期保障房供給應重點覆蓋城鎮(zhèn)工薪群體、新市民、青年人及城市引進人才，城投公司在開展保障房業(yè)務時可優(yōu)先布局產(chǎn)業(yè)集中但存在住房缺口、交通便利性強、公共配套較完善的區(qū)域，促進職住平衡，切實解決城鎮(zhèn)工薪群體等剛需人口住房問題。“十五五”期間的保障性住房供給從“新建為主”轉(zhuǎn)向“新建+存量盤活”并重，可通過收購存量商品房轉(zhuǎn)化為保障房、非居住存量房屋（閑置廠房、商辦）改建方式盤活存量資產(chǎn)、降低新增投融資需求，提升保障房供給效率。城投公司開展保障房業(yè)務在履行社會責任的同時，可將保障房業(yè)務作為市場化轉(zhuǎn)型的抓手，通過租金、車位費、物業(yè)費、配套商業(yè)等方式實現(xiàn)項目收益。在明確項目收益平衡的前提下，可通過政策性銀行項目貸款、保障房專項債等長期低息資金滿足項目資金需求。

鄉(xiāng)村振興：十五五規(guī)劃為城投公司深化參與鄉(xiāng)村振興提供了具體方向，包括推進縣域五網(wǎng)向鄉(xiāng)村延伸，推進農(nóng)村人居環(huán)境整治項目，參與高標準農(nóng)田建設，對閑置宅基地、集體建設用地等資產(chǎn)進行盤活等。參與鄉(xiāng)村振興民生意義重大，資金保障方面，十五五規(guī)劃明確了財政、金融及社會資金應優(yōu)先保障鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域，城投公司在參與鄉(xiāng)村振興項目時可申請超長期特別國債中鄉(xiāng)村基建資金部分，可發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債、綠色債等產(chǎn)品，可獲取政策性銀行（農(nóng)發(fā)行、國開行）長期低息貸款等。

基礎(chǔ)設施更新改造：十五五規(guī)劃明確提出民生類政府投資比重必須提高，以及發(fā)展智慧城市、數(shù)字基建等新型基礎(chǔ)設施。民生基建重點領(lǐng)域主要包括跨區(qū)域水資源調(diào)配工程、城市應急備用水源、老舊供水管網(wǎng)更新等現(xiàn)代化水網(wǎng)建設，有條件的大城市布局平急兩用公共基礎(chǔ)設施，如醫(yī)院、學校、體育場館等公共建筑的平急轉(zhuǎn)換改造，平時用于常規(guī)民生服務，急時可轉(zhuǎn)換為人員臨時安置、物資應急中轉(zhuǎn)場所，滿足公共衛(wèi)生防控救治、臨時安置、物資保障等需求。城投公司應抓住政策窗口期，推動從傳統(tǒng)市政建設向智慧化、綠色化轉(zhuǎn)型，例如，在智慧城市建設中，城投公司可參與城市大腦平臺建設、智慧停車系統(tǒng)部署、智慧水務管理等項目，還可將數(shù)智化基建與鄉(xiāng)村振興結(jié)合，推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設，完善縣域通信網(wǎng)絡和智慧農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施。

（二）新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展賦能

十五五時期以新型工業(yè)化為經(jīng)濟發(fā)展主旋律，城投公司應利用國資優(yōu)勢，依托區(qū)域產(chǎn)業(yè)情況，參與到科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等實體經(jīng)濟中，契合現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設發(fā)展戰(zhàn)略的需求。

十五五規(guī)劃明確以科技創(chuàng)新引領(lǐng)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設的發(fā)展戰(zhàn)略，城投公司可立足地方產(chǎn)業(yè)資源，通過產(chǎn)業(yè)基金或股權(quán)投資、產(chǎn)業(yè)載體搭建參與到現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設中。

產(chǎn)業(yè)基金投資方面，目前部分產(chǎn)業(yè)集群較發(fā)達地區(qū)的城投公司已有成熟的業(yè)務模式，城投公司可作為基金發(fā)起人或基金管理人參與其中。基金發(fā)起人模式下，通常由城投公司自主參與或作為政府出資人代表，聯(lián)合地方政府、金融機構(gòu)、社會資本共同設立基金，城投公司作為有限合伙人參與基金，受讓基金劣后級份額，承擔回購責任，盈利方式為獲取投資收益；基金管理人模式下，城投公司主要職責是按照私募股權(quán)投資基金管理業(yè)務的“募投管退”運作流程對基金進行管理，如果管理的是母基金，還負有幫助子基金遴選具有競爭優(yōu)勢的基金管理人責任，盈利方式為收取管理費。股權(quán)投資則是由城投公司以自有資金直接參股相關(guān)企業(yè)，相較于通過產(chǎn)業(yè)基金投資，股權(quán)投資標的更明確，但對資金占用較強且風險更為集中。目前城投公司參與產(chǎn)業(yè)投資主要以產(chǎn)業(yè)基金投資為主，既滿足政策導向的產(chǎn)業(yè)培育要求，又控制單一項目風險。“十五五”期間，城投公司應加強在產(chǎn)業(yè)投資方面的專業(yè)水平，組建專業(yè)投資運營團隊，引入相關(guān)行業(yè)專家，提升項目篩選、投后管理與風險管控能力。

產(chǎn)業(yè)載體搭建方面，以往城投公司主要以建設標準廠房、職工配套等重資產(chǎn)形式參與，“十五五”期間，城投公司可結(jié)合國有資產(chǎn)盤活要求，將老舊廠房、低效用地改造為科創(chuàng)園區(qū)、孵化器等產(chǎn)業(yè)空間，此外，城投公司可著重在運營平臺、合作落地等方面著力，比如在發(fā)展智慧城市運營中運用新興科技成果，既響應了十五五規(guī)劃對新型基礎(chǔ)設施建設的號召，又為相關(guān)產(chǎn)業(yè)成果提供了落地場景，實現(xiàn)合作共贏。整體看，隨著新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，城投公司參與新興產(chǎn)業(yè)建設的方式將更加多樣化，這對城投公司的靈活創(chuàng)新能力提出了更高層次的挑戰(zhàn)。

（三）國有資產(chǎn)盤活增效

城投公司應加強對低效用地、閑置房產(chǎn)、存量基建與農(nóng)村集體經(jīng)營性用地等國有資產(chǎn)的盤活利用，實現(xiàn)存量資產(chǎn)的提質(zhì)增效，促進轉(zhuǎn)型發(fā)展及債務化解。

城投公司作為持有并運營國有資產(chǎn)的重要主體，國有資產(chǎn)的盤活增效是城投公司提升自身造血能力以實現(xiàn)轉(zhuǎn)型及化債的重要措施，“十五五”時期城投公司應加強對國有資產(chǎn)的盤活利用，同時與其轉(zhuǎn)型發(fā)展及債務化解相契合。

目前，已有湖北、安徽、湖南、浙江等省份出臺國有“三資”（資源、資產(chǎn)、資金）管理改革舉措，整體看，各省舉措圍繞“摸清家底、統(tǒng)籌盤活、價值轉(zhuǎn)化、風險防控”的核心路徑開展——“摸清家底”指對區(qū)域內(nèi)國有資產(chǎn)清查確權(quán)確值，“統(tǒng)籌盤活”指對區(qū)域內(nèi)國有資產(chǎn)進行統(tǒng)籌分類、重組整合，實現(xiàn)國有企業(yè)主責主業(yè)明晰，避免區(qū)域內(nèi)同質(zhì)化競爭，“價值轉(zhuǎn)化”指通過出售、租賃、特許經(jīng)營、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式推動價值變現(xiàn)，“風險防控”指與債務監(jiān)管、投資協(xié)同掛鉤，避免新增隱性債務。

結(jié)合“十五五”時期新的要求，各地區(qū)國有資產(chǎn)盤活將提速開展，城投公司在實施國有資產(chǎn)盤活的工作中，應聚焦低效用地、閑置房產(chǎn)、存量基建與農(nóng)村集體經(jīng)營性用地，同時也可探索更加多元化的資產(chǎn)資源，如上表提到的礦產(chǎn)、林業(yè)、水利、能源、數(shù)據(jù)、股權(quán)等。資產(chǎn)盤活需以“資產(chǎn)整合—功能重塑—運營增值—資本變現(xiàn)”全鏈條閉環(huán)為導向，切實提升國有資產(chǎn)使用效率，形成可持續(xù)經(jīng)營的常態(tài)化機制，促進城投業(yè)務轉(zhuǎn)型，同時注意規(guī)避權(quán)證缺失、增加債務、收益評估虛假、以融資為目的資產(chǎn)包裝等風險。

（四）債務管理長效機制

“十五五”時期城投化債將延續(xù)“十四五”期間政策導向和有效措施，構(gòu)建“嚴控隱債新增、有序化解債務、促進城投轉(zhuǎn)型、數(shù)字智慧監(jiān)管、壓實風險責任”的債務閉環(huán)管理機制，實現(xiàn)債務的長效管理。

十五五規(guī)劃提到，地方政府債務作為風險化解重點領(lǐng)域，應加快構(gòu)建同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理長效機制，即構(gòu)建“嚴控隱債新增、有序化解債務、促進城投轉(zhuǎn)型、數(shù)字智慧監(jiān)管、壓實風險責任”的債務閉環(huán)管理機制，實現(xiàn)債務的長效管理和財政可持續(xù)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線。

對于城投債務控增化存方面的政策指引，“十四五”期間已密集出臺并實施落地，具體包括35號文、47號文、14號文、134號文、150號文等，提出“各省份分類管理，重點省份僅限借新還舊”“嚴控重點省份新建政府投資項目”“所有地方政府融資平臺隱債清零退名單的時間不能晚于2027年6月末”等要求。化債措施方面，財政化債和金融化債作為化債的重要抓手，“十四五”時期有效推進地方政府債券置換存量隱性債務、清償政府應付款，協(xié)調(diào)金融機構(gòu)制定差異化處置方案，如通過展期、續(xù)貸等方式緩解短期償付壓力等強有力措施，此外，各地政府通過盤活國有資產(chǎn)提升財政收入助力化債。“十四五”期間，特別是2023年7月“一攬子化債方案”實施以來，城投公司化債工作已取得顯著成效，截至2024年底，我國地方政府隱性債務余額為10.5萬億元，較2023年下降約26.6%，2025年為“十四五”收官之年，隨著各類化債措施持續(xù)有效推進，預計2025年我國地方政府隱性債務余額將繼續(xù)大幅下降。

“十五五”時期，預計城投化債將延續(xù)“十四五”期間政策導向和有效措施，力爭2028年前完成除棚改債務以外的隱債清零，“十五五”上半場作為城投化債政策的收尾階段，對后續(xù)政府債務管理長效機制的建立至關(guān)重要。城投公司應繼續(xù)實施財政化債、金融化債和國有資產(chǎn)盤活等有力措施，在此基礎(chǔ)上探索轉(zhuǎn)型發(fā)展空間，提升造血能力。此外，“十五五”時期對城投債務控增化存管控趨嚴，將通過搭建覆蓋全口徑債務的智慧監(jiān)管平臺，中央和地方對債務的監(jiān)管將形成完善的常規(guī)化機制，對新增或變相設立融資平臺、違規(guī)舉債、虛假化債等行為加強管控；同時完善債務的監(jiān)測預警和應急處置機制，以便及時發(fā)現(xiàn)并處置潛在債務風險，公開債務信息與問責結(jié)果；通過信息互通機制，金融機構(gòu)和監(jiān)管部門可掌握各區(qū)域平臺及債務狀況，精準跟蹤城投債務規(guī)模、資金用途等關(guān)鍵指標，為融資審批、風險研判提供依據(jù)。

三、總結(jié)與展望

十五五規(guī)劃立足高質(zhì)量發(fā)展主題，為城投行業(yè)劃定了“聚焦提質(zhì)轉(zhuǎn)型、加強債務管控”的核心發(fā)展方向，職能定位從“政府投融資平臺/基礎(chǔ)設施建設主體”向“城鄉(xiāng)服務運營商/產(chǎn)業(yè)賦能主體”轉(zhuǎn)型。

業(yè)務方面，圍繞“存量提質(zhì)”，鼓勵摒棄大規(guī)模新城開發(fā)、土地一級開發(fā)等粗放模式，聚焦城市更新、保障性住房、存量基建改造等領(lǐng)域，強調(diào)城市建設“精準優(yōu)化”而非“規(guī)模擴張”，城投新增投資應緊扣民生需求，通過資源整合提升存量資產(chǎn)使用效益；通過參與新興產(chǎn)業(yè)培育助力國家現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設的發(fā)展戰(zhàn)略，城投公司需加強人才建設、完善內(nèi)部治理機制、提升風險把控能力，增強市場化運作能力與資本管理能力；國有資產(chǎn)盤活方面，要求聚焦低效用地、閑置房產(chǎn)等存量國有資產(chǎn)的盤活利用，實現(xiàn)存量資產(chǎn)的提質(zhì)增效。

從資金方面看，財政層面優(yōu)先保障鄉(xiāng)村振興、科技創(chuàng)新等重大戰(zhàn)略與基本民生，提高民生類政府投資比重，金融層面鼓勵股權(quán)、債券等直接融資，發(fā)展科技金融、綠色金融等特色領(lǐng)域，支持政府投資基金撬動社會資本。在此背景下，城投公司在謀劃和開展業(yè)務時應主動對接上述重點方向，實現(xiàn)自身發(fā)展與政策支持的同頻共振。

債務管控方面，“十五五”時期城投化債進入收尾攻堅階段，此階段將延續(xù)“十四五”控增化存政策導向，以“構(gòu)建債務管理長效機制”為核心，搭建債務全周期監(jiān)管體系，通過融資平臺查詢系統(tǒng)與債務監(jiān)測平臺實現(xiàn)對債務風險的精準識別與動態(tài)管控；綜合運用財政化債、金融化債和國有資產(chǎn)盤活等舉措，積極化解存量債務，有序壓降平臺數(shù)量。同時，堅持將化債與轉(zhuǎn)型深度結(jié)合，推動城投公司加快市場化轉(zhuǎn)型、提升自身造血能力，最終形成以化債促發(fā)展、以發(fā)展助化債的良性循環(huán)，實現(xiàn)債務風險長效防控與城投業(yè)務健康發(fā)展的雙重目標。

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原標題： 【債市研究】聚焦提質(zhì)轉(zhuǎn)型，加強債務管控——十五五規(guī)劃對城投行業(yè)的影響分析