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作者：公用評級一部 王聰 韓子祺
來源：聯合資信
正文
近日，第十四屆全國人民代表大會財政經濟委員會《關于2025年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2026年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》（以下簡稱“財經委經濟社會發展報告”）《關于2025年中央和地方預算執行情況與2026年中央和地方預算草案的審查結果報告》（以下簡稱“財經委預算審查報告”）、2026年3月5日李強總理《政府工作報告》（以下簡稱“政府工作報告”）和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》（以下簡稱“十五五規劃”）相繼釋放明確信號，為地方債務化解和城投轉型勾勒出更為清晰的實施路徑；下文從化債政策底線、化債路徑和城投轉型三大維度進行分析。
一、守底線：嚴肅財經紀律，堅決遏制新增地方政府隱性債務
（1）政策內容
2025年8月，財政部對六起地方政府新增隱性債務問責典型案例進行通報，財政部將切實履行財會監督主責，健全跨部門聯合懲戒機制，對新增隱性債務和化債不實等違法違規行為，做到“發現一起，查處一起，問責一起”，持續強化隱性債務查處問責力度，有效防范化解地方政府債務風險。
《政府工作報告》指出，積極有序化解地方政府債務風險。支持各地用足用好政策，加快化解隱性債務風險，嚴防虛假化債，堅決把遏制違規新增隱性債務作為鐵的紀律。
《財經委經濟社會發展報告》指出，嚴格政府投資項目管理，不得違規新增隱性債務，強化問責處理。
《十五五規劃》指出建立健全全口徑地方債務監測監管體系和防范化解隱性債務風險長效機制，嚴肅財經紀律，堅決遏制新增地方政府隱性債務。
（2）聯合觀點
當前，部分地方政府仍存在通過國有企業違規融資、墊資建設公益性項目等新增隱性債務行為。財政部通報新增隱債問責典型案例，健全跨部門聯合懲戒機制，以強問責釋放監管高壓；《政府工作報告》將遏制違規新增隱債定為“鐵的紀律”，以紀律紅線劃清舉債邊界；《財經委經濟社會發展報告》從源頭管控入手，將新增隱債禁止要求嵌入政府投資項目全流程，強化前端問責與過程約束；《十五五規劃》立足長效治理，提出構建全口徑債務監測監管體系，以制度化設計夯實新增隱債防控基礎。多方政策形成“懲戒 + 約束 + 長效”的閉環管理，全方位守住不新增隱性債務的底線。
二、優路徑：化債重心轉向經營性債務，重點攻堅非標、“雙非”債務化解，優化債務重組和置換辦法，依托央地聯動、財金協同合力化債，統籌防風險與促發展
（1）政策內容
《財經委預算審查報告》指出優化債務重組和置換辦法，加大對非標、“雙非”等債務化解的支持力度，推動融資平臺公司經營性債務風險防范化解，嚴禁新設或異化產生各類融資平臺。下更大力氣解決政府拖欠企業賬款問題，進一步規范政府和社會資本合作項目運行。加強地方債務全口徑監測監管。
《政府工作報告》指出要加大金融、財政支持力度，優化債務重組和置換辦法；實施更加積極的財政政策，2026年赤字率擬按4%左右安排，赤字規模5.89萬億元、比上年增加2300億元。一般公共預算支出規模將首次達到30萬億元、比上年增加約1.27萬億元。此外擬安排中央預算內投資7550億元，安排8000億元超長期特別國債資金用于“兩重”建設，分類提高中央投資補助標準。擬發行特別國債3000億元，支持國有大型商業銀行補充資本。擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，完善專項債券項目負面清單管理和自審自發試點，重點支持建設重大項目、置換隱性債務、消化政府拖欠賬款等；中央財政增加對地方財力性轉移支付規模，開展整合統籌使用轉移支付資金試點，增強地方自主財力和統籌能力。充分挖掘釋放有效投資潛力，發行新型政策性金融工具8000億元，帶動更多社會資本參與投資。繼續實施適度寬松的貨幣政策，規范信貸市場經營行為，降低融資中間費用，促進社會綜合融資成本低位運行。提出優化債務監測考核指標，構建統一的政府債務管理長效機制。
《政府工作報告》提到加強重點領域風險防范化解，統籌地方政府債務等風險有序化解，統籌防風險和促發展，進一步增強發展韌性。《財經委經濟社會發展報告》提到強化防風險和促發展政策協同，進一步增強發展韌性。《十五五規劃》強調要強化源頭防控、預判預警、早期糾正，統籌推進房地產、地方政府債務、中小金融機構等風險有序化解，嚴防系統性風險。
（2）聯合觀點
化債重心方面，本輪政策明確將化債重心由隱性債務化解轉向經營性債務風險防控，經營性債務體量龐大、且與地方政府聯系深厚，若其流動性風險處置不當，風險傳導鏈條仍可能向地方財政與金融體系外溢；化債政策資源重點攻堅非標及“雙非”債務，上述債務隱匿度高、資金鏈脆弱，是觸發區域性債務風險的重要導火索，加大對其化解力度，體現“精準拆彈”的治理理念；將解決政府拖欠賬款問題置于重要位置，意味著債務治理不僅關注金融系統穩定，更著眼于修復市場主體信心、實質優化營商環境。通過強化地方債務的全口徑監測，構建常態化、動態化的監管體系，意在實現對債務及關聯風險的實時預警與穿透式管理。此舉彰顯了政策思路從“事后處置”轉向“全過程風險防控”，為財政的可持續運行與經濟社會的高質量發展筑牢制度根基。
化債舉措方面，財政端與金融端政策協同發力，形成“央地聯動、財金協同、精準滴灌”合力化債格局。財政端，據《財經委經濟社會發展報告》數據顯示，2025年，地方政府發行再融資債券2萬億元置換存量隱性債務，置換后平均利息成本降低2.5個百分點以上，安排8000億元新增地方政府專項債券補充地方政府性基金財力、支持化債。2026年，將完善專項債券項目負面清單管理和自審自發試點，繼續安排2萬億元存量隱性債務置換額度和專項安排8000億元新增專項債券助力地方化債；7550 億元中央預算內投資與 8000 億元超長期特別國債資金聚焦“兩重”建設重點領域，為城投承接合規項目提供低成本、長周期資金；同時，中央財政進一步增加對地方的財力性轉移支付規模，為城投項目回款、補貼兌付提供堅實支撐。金融端，同步強化政策賦能，發行8000億元新型政策性金融工具，通過補充項目資本金等方式，帶動更多社會資本參與相關投資，降低城投自有資金壓力；發行 3000 億元特別國債支持大行補充資本，提升其信貸投放能力，持續改善城投融資環境；繼續實施適度寬松的貨幣政策，靈活運用降準、降息等調控工具，持續引導社會綜合融資成本維持低位運行，通過展期、降息、續貸、債轉股、股債結合、資產證券化等金融支持工具緩解城投再融資壓力、降低融資成本，與財政端政策形成合力；統籌防風險與促發展，推動在發展中化解債務、在化債中增強發展韌性，彰顯了科學施策、兼顧長效的治理思路。
三、促轉型：剝離政府融資功能，推動融資平臺 “退出 + 轉型”，增強自身造血能力
（1）政策內容
《國務院關于落實全國人大常委會對2024年中央決算報告決議和審議意見的報告》中提出，依法依規厘清政府和企業權責，堅決剝離融資平臺政府融資功能，采取清理注銷、市場化轉型、兼并重組、注入資產等方式，分類推動融資平臺實質轉型。《財經委預算審查報告》指出嚴禁新設或異化產生各類融資平臺。《政府工作報告》和《財經委經濟社會發展報告》均強調分類有序推動融資平臺改革轉型。《 十五五規劃》亦指出加快推動地方政府融資平臺改革轉型。
《十五五規劃》明確提出推進新型城鎮化建設，完善城市基礎設施和公共服務體系； 培育壯大新興產業和未來產業，構筑產業發展新優勢；規劃將“碳達峰碳中和”作為重要目標，提出“推動能源結構優化、加強生態環境保護、發展綠色產業”。規劃提出明確的高標準農田建設、農村基礎設施完善、縣域富民產業培育等重點任務。規劃提出完善并購、破產、置換等政策，盤活用好低效用地、閑置房產、存量基礎設施；完善現代化綜合交通運輸體系，加力建設新型能源基礎設施，加快建設現代化水網，適度超前建設新型基礎設施等。
（2）聯合觀點
據《財經委經濟社會發展報告》數據顯示，截至目前全國超82%的融資平臺實現退出，行業進入實質性轉型攻堅階段。從《政府工作報告》《財經委審查報告》到《十五五規劃》，政策對融資平臺的要求持續強化，從 “堅決剝離政府融資功能” 到 “嚴禁新設或異化”，從 “分類推動” 到 “加快推動改革轉型”，清晰預示未來五年將是城投行業的 “大分流時代” 與 “生存大考”。唯有主動剝離政府融資職能、走市場化實質轉型之路，才能贏得發展空間，否則將逐步退出歷史舞臺。
《十五五規劃》為城投轉型提供了清晰賽道與政策支撐，重點涵蓋城市更新、保障性住房、鄉村振興、高標準農田建設、傳統基礎設施更新改造、新型基礎設施、現代水網、綜合交通體系、新質生產力、生態環保、綠色產業及存量資產盤活等領域。城投企業應加快從“項目建設者”向“城市綜合運營者”“產業培育賦能者”轉型，聚焦城市精細化管理、公共服務供給與產業投資運營，在服務國家戰略中承接政策紅利，在市場化轉型中實現可持續發展，真正成為推動區域高質量發展的市場化主體。
四、總結
總體來看，近期多項政策文件密集發布，地方債務治理的思路愈發明晰，舉措愈發精準，已形成了“ 守底線、優路徑、促轉型”完整政策體系，為債務化解和城投轉型工作提供全方位指引。
在遏制增量上，嚴肅財經紀律，將新增隱性債務作為不可觸碰的紅線。在存量債務化解上，化債重心轉向經營性債務，重點攻堅非標、“雙非”債務化解，優化債務重組和置換辦法，依托央地聯動、財金協同合力化債。統籌防風險與促發展，推動在發展中化解債務、在化債中增強發展韌性。
對于融資平臺而言，剝離政府融資功能并非終點，而是推動其向城市運營、產業服務等方向轉型的契機，《十五五規劃》所指引的諸多領域正為這種轉型提供現實路徑。地方債務化解正在從“應急式處置”轉向“制度化、常態化調控”，通過逐步理順政企關系、緩釋存量風險、激發內生動力，為地方財政平穩運行和經濟持續發展奠定更為扎實的基礎。
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