破產企業環境債權處置問題與建議

鄭世紅

一、破產企業環境債權概述

（一）環境債權。債權，是請求他人為一定行為（作為或不作為）的民法上權利，分為合同之債和侵權之債。環境債權屬侵權之債，是基于對生態環境的侵害產生的停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠禮道歉、賠償損失等責任。環境債權產生的前提是環境損害，人本身是環境的特殊構成部分，環境損害將人與環境二元化對待，以此為基礎確定環境損害包括對環境的損害和經由環境的損害，經由環境的損害即人類行為對環境產生損害后，環境反作用于人類而對人類產生的損害。同時，損害的界定亦需要明確和厘清。環境是在不斷變化演進過程中，人類行為對環境的影響是其變化演進過程的一部分及參與因素，人類行為對環境的損害是綜合自然科學、自然倫理，以及基于人類自身價值判斷的評價。根據《民法典》《環境保護法》等法律法規和司法解釋規定，以及環境行政執法和司法實踐，環境損害包括環境污染和生態破壞兩大類。環境損害后，對污染的清除、環境的修復，為防止損害發生和擴大而采取必要措施所支出的合理費用，以及因環境損害導致人身損害和財產損失的賠償，是為環境損害責任，是違反環境法律規定損害生態環境應當依法承擔的不利后果，是對行為人權益的減損，是一種負面價值評價。根據不同的請求權內容及權利主體，構建起環境私益訴訟、環境公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟等制度。

（二）破產企業環境債權分類。破產企業生產經營過程中或破產清算過程中因損害環境而應當承擔的法律責任，為破產企業的環境債權。可以從以下幾個方面進行分類：

1、以產生的時間劃分：一是破產案件受理前產生的生態環境債權。大多數案件屬于此類情形。有的企業還因生態環境問題而進入破產，如重慶市江津區弘山建材有限公司破產案、安徽海德化工科技有限公司破產案等；二是破產案件受理后至破產財產處置期間產生的環境債權；三是破產財產處置完畢后產生的環境債權。

2、以產生的原因劃分：一是企業生產所用的原材料、半成品中可能含有毒有害物質，對這些原材料、半成品處置不當對環境造成的損害；二是企業生產時排放的廢棄物無人管理造成二次污染，如礦山尾礦庫、廢棄危險廢物等；三是企業生產經營過程中長期排放污染物或破壞生態環境，遺留污染治理或生態修復產生的債權；四是企業破產后對拆除廠房和機器設備等破產財產處置不當造成環境損害產生的債權。

3、以問題性質劃分：一是污染物處置產生的債權；二是污染治理產生的債權；三是生態環境修復產生的債權；四是生態環境損害賠償債權，又可分為人身損害和財產損害、私益和公益。

二、破產企業環境債權處置面臨的問題

1、企業破產法對環境債權調整缺位。企業破產制度是市場經濟的一項基礎性法律制度，運用該制度處置“僵尸企業”出清，推動有挽救價值的危困企業重整，有利于社會經濟良性發展和營商環境改善。《企業破產法》2007年6月施行以來發揮了重要作用，但其對生態環境問題未作任何規定。《企業破產法》施行至今已15年，社會經濟發生巨大變化，特別是黨的十八大以來，生態文明建設納入五位一體總體布局，美麗中國作為生態文明建設的宏偉目標，生態環境及其相關規定發生了歷史性、轉折性、全局性變化。以習近平生態文明思想為指引，我國已構建起較完備的態環境保護法律體系。特別是作為社會生活百科全書的《民法典》，規定了“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境”的基本原則，明確了環境污染和生態破壞侵權責任、生態環境損害賠償制度。并且，國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要明確提出健全現代環境治理體系，妥善處置破產企業環境問題屬于現代環境治理體系的一部分。《企業破產法》對生態環境問題的缺位已不適應法律法規變化和社會經濟高質量發展的要求。

2、環境債權清償順位不明。《企業破產法》及相關法律法規沒有明確環境債權在破產程序中的清償順位，特別是對損害環境公共利益產生的債權沒有規定。現有破產制度中的一些規定可能不利于生態環境保護，例如，生態環境損害賠償協議履行行為發生在人民法院裁定受理污染企業破產申請前六個月內，管理人可以依據《企業破產法》第三十二條規定申請撤銷，這將利于生態環境損害賠償及生態環境保護。司法實踐中對環境債權清償問題做法不一，理論上亦有不同主張，但大多主張將環境債權作進一步細分，不同類型的環境債權確定不同的清償順位，如將管理人聘請環保專業機構出具環境損害鑒定評估報告、提供污染治理修復方案、采取治理措施及對環境進行修復所投入的資金列入破產費用，生態環境損害賠償債權優先于一般債權等。

3、生態環境保護修復經費欠缺。對于需要進行生態環境保護修復的企業進入破產的，其本身已資不抵債、流動性缺乏，而生態環境保護修復資金需求量大，“誰污染、誰治理”的企業主體責任難落實，從而形成不可調和的矛盾。即使對破產清償規則進行修改，將生態環境保護修復這一涉及公共利益的債權明確為優先級債權，但優先于哪些債權需要進一步討論。同時，還有可能因擔保債權、勞動債權、稅收債權等清償后，導致生態環境治理費用欠缺，從而遺留生態環境問題，損害社會公共利益。

4、缺乏操作規則。破產程序中缺乏對環境債權的處理操作規則，主要導致兩個方面的問題，一是對生態環境債權識別不足。缺少破產程序中生態環境保護方面的具體規則，在破產過程中易導致遺漏生態環境問題，或者對相關生態環境問題及債權不能充分認識。二是對生態環境債權處理不足。生態環境問題具有長期性、潛伏性、綜合性、復雜性等特點，其處理技術性亦較強，破產程序和生態環境保護處理程序銜接不暢時，既影響破產程序的順利推進，也導致部分生態環境問題得不到有效處理，相應的環境債權得不到有效保護。

三、政策建議

1、修改完善《企業破產法》，增加環境債權規定。生態文明建設是社會經濟高質量發展、美麗中國建設的必然路徑，《民法典》已將綠色原則確定為社會經濟生活的基本原則。在企業破產制度中增加環境問題處理，有利于促進生態文明建設。貴州省人民政府辦公廳《關于建立企業破產處置府院聯動機制進一步優化營商環境的通知》（黔府辦函〔2021〕52號）重點規定“及時處理煤礦破產后遺留的地質災害、環境恢復治理問題”。《企業破產法(修改)》已列入2022年全國人大常委會立法工作計劃初次審議的法律案。可以借此修訂機會，明確生態環境問題的處理，以及不同生態環境債權的清償順位，生態環境治理調查、鑒定、評估費用作為破產費用，生態環境修復治理費用作為共益債務，生態環境導致的人身損害債權優先于普通債權，生態環境損害賠償及生態環境導致的私益財產損害債權，作為普通債權處理等。

2、建立健全環境保護基金制度。根據《生態環境損害賠償制度改革方案》《生態環境損害賠償資金管理辦法（試行）》（財資環〔2020〕6號）規定，生態環境損害賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳同級國庫，納入一般公共預算管理。根據《預算法》規定，一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。生態環境損害賠償資金不符合一般公共預算特征，其更符合政府性基金預算，即對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業發展的收支預算。因此，建議將生態環境損害賠償資金調整作為政府性基金預算，建立環境保護基金，確定用于生態環境保護修復治理的宗旨，聚攏生態環境損害賠償、環境公益訴訟賠償等資金，并吸納社會捐贈，以及環境保護稅、政府撥款等多樣化資金來源。

3、完善環境責任保險制度。環境責任保險是分散環境風險的一種方式。2007年《關于環境污染責任保險工作的指導意見》（環發〔2007〕189號）啟動了環境污染責任保險政策試點。2013年《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》（環發〔2013〕10號）對環境污染強制責任保險的試點企業范圍、合理設計環境污染強制責任保險條款和保險費率、環境風險評估和投保程序、健全環境風險防范和污染事故理賠機制等進行了規定。但是，2017年6月公開征求意見（環辦政法函〔2017〕890號）、2018年5月生態環境部審議原則通過的《環境污染強制責任保險管理辦法（草案）》，距今4年多沒有結果。建議推動該辦法出臺或進行更高層次的立法，擴大企業實行環境污染責任保險的主體范圍，延長環境污染責任保險的索賠時效，改變傳統的保險費率形式等，從而增加生態環境保護修復治理資金來源。

3、建立健全法院審理企業破產案件處理生態環境問題的機制。無論是最高人民法院關于審理破產案件的司法解釋，還是各省市高級人民法院出臺的破產案件工作規范或指引，均未涉及環境債權的特別規則，更別說污染治理和生態環境修復。針對環境債權的復雜性，以及環境產品的公益性，在目前情況下，有必要建立相關的工作機制，制定法院審理破產案件處理生態環境問題的工作指引，對生態環境問題的識別、修復治理、費用安排、損害賠償、與生態環境損害賠償訴訟及環境公益訴訟的關系處理等進行明確，避免或者減少破產企業遺留生態環境問題，切實促進生態文明建設。

4、建立健全破產管理人處理破產企業生態環境問題的規則。破產管理人是在法院指揮和監督下全面接管破產財產并負責保管、清理、估價、處理和分配的專門機構，在企業破產程序中具有重要作用。規定破產管理人處理破產企業生態問題的基本規則，明確其對生態環境問題的識別、處置等職責，以規則引導和提升破產管理人處理生態環境問題的能力，完善管理人隊伍結構，落實管理人職責，避免或減少破產企業遺留生態環境問題。

5、完善生態環境職能部門介入企業破產程序的府院聯動機制。生態環境職能部門更專業，對企業存在的生態環境問題更熟悉，有利于生態環境問題及時、全面處理，也可以借助行政權力推動破產企業重整、資產處置等。要以人民政府名義細化府院聯動機制，建立生態環境職能部門與法院、破產管理人溝通協調機制，明確生態環境職能部門在破產程序中對企業環境信息及資料查詢、生態環境修復治理等方面的支持。生態環境職能部門的介入還可以避免或減少破產企業資產處理過程中造成的次生環境損害，特別是在有毒有害物質的處理方面更顯重要。

[1]鄭世紅，男，法學碩士，國浩律師（貴陽）事務所管理合伙人，一級律師，貴州省律師協會生態文明專業委員會主任，民建中央長江生態環境保護民主監督專家庫成員，手機：13511929990，電子郵箱1126297186@qq.com

[2]根據重慶市江津區規劃和資產資源局《關于責令重慶市江津區弘山建材有限公司限期生態修復的通知》（江津規資〔2019〕85號），重慶市江津區弘山建材有限公司應當按照審批通過的復墾方案履行礦山地質環境治理恢復與土地復墾義務，因其無力投入，無法取得采礦許可證和臨時用地許可等而進入破產——（2019）渝0116破8號。

根據（2017）蘇12民初51號、（2018）蘇民終1316號民事判決，安徽海德化工科技有限公司賠償環境修復費用3637.90萬元、生態環境服務功能損失費用1818.95萬元、評估費用26萬元，合計5482.85萬元。海德公司以短期內支付全部賠償將導致企業破產為由申請分期支付，法院判決分期付款后，該公司仍于2021年5月24日進入破產重整程序。

[3] 當然還可以從大氣、水、固廢、土壤、生物多樣性等角度進行分類。此處主要基于企業破產過程中對債權處理角度進行劃分。

[4]如貴州省高級人民法院2021年度優化營商環境“破產審判”十大典型案例之一的貴州華電安順華榮投資有限公司破產清算案，涉及地質災害、生態環境治理問題，確認地災類債權545筆1992萬元、環境治理費債權3筆26318萬元、24對煤礦閉坑費用290萬元，其中地災類債權系私益債權，環境治理債權涉及公共利益。

[5]詳見全國人大網《我國生態環保法律體系已基本形成》：現行有效的生態環保類法律有30余部、行政法規100多件、地方性法規1000余件，初步構建起以環境保護法為統領，涵蓋水、氣、聲、渣等各類污染要素和山水林田湖草沙等各類自然生態系統，務實管用、嚴格嚴密的生態環境保護法律體系。

[6]根據《企業破產法》及相關規定，破產程序中的債權清償順位依次為：優先于特別優先權的債權（如最高院司法解釋中所規定的已支付大部分或全部款項的購房消費者的債權）；規定在一些特別法中的特別優先權；有擔保物的債權；破產費用；共益債務；勞動債權；個人儲蓄存款的本金和利息、賠償或給付保險金；稅收債權及其他社保費用；人身損害賠償債權；其他普通債權。

[7]如重慶鋁業有限公司破產案（2008）綦法民破字第3-1-4號，將317萬元生態環境治理費用作為破產費用和共益債務處理。

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