作者：余海霞、皮立去

來源：資產界

摘要：《企業破產法》修訂草案向社會公布征求意見以來，關于管理人的更換程序問題，破產法理論與實務界存在著不同的理解。有觀點認為，《企業破產法》修訂草案第三十條與現行《企業破產法》第二十二條關于指定和更換管理人的規則完全不同。筆者認為，《企業破產法》修訂草案關于指定和更換管理人的規定，債權人會議并不是更換管理人的決定主體，“應當”與“必須”在立法用語上存在著本質的差別，“應當”并不必然導致“必須”，人民法院在破產審判中仍具有獨立的、最終的審查權和決定權，人民法院指定更換管理人的依據并非僅限于法律規定的不得擔任管理人的情形，還包括管理人的入圍級別、動態考核結果、綜合履職水平等必要因素。同時，單個債權人可以向人民法院提出更換管理人的申請，這是單個債權人的權利，即便法律沒有規定，實務中也屢見不鮮，也并不能因此而影響管理人的正常履職，也并不能因此而影響法院的破產審判工作和破產程序的順利進行，相反賦予單個債權人此項監督權利正是考驗和提升管理人履職水平所必須的，也是法治社會核心價值的最終體現。

關鍵詞：《企業破產法》修訂草案 更換并推薦管理人人選 規定

2026年2月12日，中國人民大學教授、博士生導師、中國人民大學破產法研究中心主任、北京市破產法學會名譽會長王欣新在《人民法院報》第8版發表了一篇題為《企業破產法(修訂草案)第三章“管理人”部分評析》，全文共計4066字，在該文的第二部分“管理人的更換程序”中，提出了五個問題。王欣新教授在破產法理論與實務方面的研究與造詣在中國破產界堪稱頂流。筆者無意抹黑，也不是挑戰權威，更不是嘩眾取寵，而是從對該條款的不同理解，提出幾點個人的不同看法，供業內破產法理論與實務專家、教授探討。

一、現行《企業破產法》與修訂草案關于管理人更換程序的規定

現行《企業破產法》第二十二條關于指定和更換管理人的規定是這樣的：管理人由人民法院指定。債權人會議認為管理人不能依法、公正執行職務或者有其他不能勝任職務情形的，可以申請人民法院予以更換。指定管理人和確定管理人報酬的辦法，由最高人民法院規定。

《企業破產法》修訂草案第三十條關于指定和更換管理人的規定是這樣的：管理人由人民法院指定。債權人會議認為管理人不能依法、公正執行職務或者有其他不能勝任職務情形的,可以申請人民法院予以更換并推薦人選。推薦的人選沒有本法規定不得擔任管理人情形的,人民法院應當予以更換并指定該推薦人選為管理人。單個債權人認為管理人具有前款規定情形的,可以向人民法院提出,由人民法院決定是否更換管理人。管理人的報酬由人民法院確定。債權人會議、債權人或者管理人對報酬有異議的,有權向人民法院提出。管理人實行名冊管理、動態調整,指定管理人和確定管理人報酬的辦法,由最高人民法院規定。

對比上述同中有異的規定，可以看出，相同的規定主要有：第一，管理人由人民法院指定。第二，債權人會議認為管理人不能依法、公正執行職務或者有其他不能勝任職務情形的,可以申請人民法院予以更換。第三，指定管理人和確定管理人報酬的辦法,由最高人民法院規定。

上述規定中，《企業破產法》修訂草案中新增了部分內容，其與現行《企業破產法》不同的地方在于：第一，債權人會議可以推薦管理人人選。第二，債權人會議推薦管理人的人選不得出現有本法規定的不得擔任管理人的情形。第三，單個債權人可以向人民法院提出更換管理人的申請。第四，管理人的報酬由人民法院確定。第五，債權人會議、債權人或者管理人對報酬有異議的,有權向人民法院提出。第六，管理人實行名冊管理、動態調整。

二、管理人由人民法院指定與管理

無論是現行的《企業破產法》，還是修訂版《企業破產法》草案，在管理人產生的總原則規定上，是一樣，即第一款的規定“管理人由人民法院指定”。盡管《企業破產法》修訂草案賦予了債權人會議新的職權，即“可以申請人民法院予以更換并推薦人選”，但并不能就此確定，債權人會議就能夠取代人民法院決定是否更換管理人及必須指定債權人會議推薦的管理人人選。理由如下：

第一，現行《企業破產法》條件下人民法院指定和更換管理人的方式。

《中華人民共和國最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》（法釋〔2007〕8號）第二十條規定：人民法院一般應當按照管理人名冊所列名單采取輪候、抽簽、搖號等隨機方式公開指定管理人。此外，該規定還對直接指定、競爭加搖號、隨機指定、存在利害關系不宜指定以及更換管理人的情形做了相關規定。

值得注意的是，對于商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構以及在全國范圍內有重大影響、法律關系復雜、債務人財產分散的企業破產案件，采取競爭加搖號的方式進行，但參與競爭的社會中介機構不得少于三家，采取競爭方式指定管理人的，人民法院應當確定一至兩名備選社會中介機構，作為需要更換管理人時的接替人選。在更換管理人的規定上，明確應由債權人會議作出決議并向人民法院提出書面申請。人民法院認為申請理由不成立的，應當自收到管理人書面說明之日起十日內作出駁回申請的決定。人民法院認為申請更換管理人的理由成立的，應當自收到管理人書面說明之日起十日內作出更換管理人的決定。人民法院可以根據債權人會議的申請或者依職權逕行決定更換管理人。

通過以上規定可以看出，指定和更換管理人的責任主體是人民法院，盡管債權人會議在其中充當了申請、監督的職權，但最終決定權仍在人民法院手中。《企業破產法》修訂草案，雖然新增了債權人會議推薦管理人的職權，但決定權仍由人民法院行使。

第二，人民法院對法律規定不得擔任管理人的情形有獨立的判斷和審查權。

按照《企業破產法》修訂草案第三十條第二款規定，“推薦的人選沒有本法規定不得擔任管理人情形的,人民法院應當予以更換并指定該推薦人選為管理人。”這一條款規定的前提條件是“沒有本法規定不得擔任管理人情形的”，也就是說，如果債權人會議決議推薦的人選存在不得擔任管理人情形的，人民法院當然不能指定該推薦人選為管理人。

關于不得擔任管理人的情形。現行《企業破產法》第二十四條規定：有下列情形之一的，不得擔任管理人：因故意犯罪受過刑事處罰；曾被吊銷相關專業執業證書；與本案有利害關系；人民法院認為不宜擔任管理人的其他情形。《企業破產法》修訂草案在此基礎上增加了一條，即“具有嚴重失信不良記錄且尚未修復”。《中華人民共和國最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》（法釋〔2007〕8號）第二十三條規定，社會中介機構、清算組成員有下列情形之一，可能影響其忠實履行管理人職責的，人民法院可以認定為企業破產法第二十四條第三款第三項規定的利害關系：（一）與債務人、債權人有未了結的債權債務關系；（二）在人民法院受理破產申請前三年內，曾為債務人提供相對固定的中介服務；（三）現在是或者在人民法院受理破產申請前三年內曾經是債務人、債權人的控股股東或者實際控制人；（四）現在擔任或者在人民法院受理破產申請前三年內曾經擔任債務人、債權人的財務顧問、法律顧問；（五）人民法院認為可能影響其忠實履行管理人職責的其他情形。

關于管理人任職條件與能力的問題。根據現行的《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》，目前國家對管理人實行的是級別管理，且在分級管理人上有嚴格規定，主要是從執業業績、能力、專業水準、社會中介機構的規模、辦理企業破產案件的經驗等因素制定管理人評定標準。同時，根據企業破產案件受理情況、管理人履行職務以及管理人資格變化等因素，對管理人名冊適時進行調整。為保證級別調整的科學性，各地還相繼出臺了對管理人進行選任與監督管理、年度考核與動態管理系列考核辦法。對于債權人會議推薦的管理人人選，人民法院有一整套科學、完善的管理與考核體系，毋庸置疑，文中第四問題提到的“還要考慮被推薦人是否具備擔任該案管理人的能力”，這是人民法院的天然職責所在，不用贅述的條文中。

債權人會議的決議，一是更換管理人，二是推薦新的管理人。人民法院一旦受理，第一時間想到的應當是“更換”和“推薦”的原因及理由，這很容易讓人對之產生利害關系及利益輸送、不正當交易的嫌疑，因此人民法院對此一定會謹慎審查。從這個角度而言，債權人會議的決定并不能左右人民法院的獨立判斷與審查，因此也不存在債權人會議決定新的管理人人選的問題。實務中，除非管理人主動辭去職務，否則在人民法院審查是否“更換”和確定“推薦”人選時一定會通過召開聽證會、查詢案件等方式排除風險，管理人也一定會窮盡方法據理力爭。

第三，管理人的更換存在備選機構遞補的情形。

隨著現行《企業破產法》的實施，實務中選任管理人的方式呈現出多元化趨勢，往往是從參選機構中選中一家作為管理人，另外兩家作為備選機構，當第一家存在辭去職務或者出現不宜擔任管理人的情形時，第二家和第三家備選機構依次接替。這種情況，即便有債權人會議決議更換管理人并提出推薦人選，在效力上也應當是弱于人民法院指定管理人《決定書》所確定的備選機構。

三、在破產語境下“應當”與“必須”的區別

《企業破產法》修訂草案第三十條規定的“推薦的人選沒有本法規定不得擔任管理人情形的,人民法院應當予以更換并指定該推薦人選為管理人。”這里的表述是“應當”而非“必須”，雖然都表示某種強制性，但在規范程度、邏輯定位以及法律后果上存在細微差別。簡單來說：“應當”是法律文本中最常用的規范用語，通常與“可以”相對，表示一種帶有指引性的強制性義務；而“必須”則語氣更強，常用于強調某一條件或前提的不可或缺性。具體區別在于，“應當”屬于規范性的強制，用于普遍性的行為規范，它設定了一種行為模式，指引主體按此行事，如果違反，通常會導致行為無效或承擔相應法律責任，但在特殊或緊急情況下，法律允許存在例外或進行合理性裁量，這是最廣泛的立法用語。而“必須”屬于條件性的強制，用于強調前提條件或底線紅線，它通常用于規定前提條件或絕對義務，語氣更重，強調“除此之外別無選擇”，沒有任何變通或裁量的余地，不存在例外。

根據上述分析可以得出，對于債權人會議推薦的管理人人選，人民法院是“應當”而非“必須”指定該推薦人選。這從立法技術層面，賦予了人民法院最終裁量權，而不是更換管理人的法定職權完全受制于債權人會議，更不存在債權人會議“架空”人民法院，甚至替代人民法院，債權人會議在管理人的更換上仍僅限于監督權、申請權與推薦權，而非決定權。從《企業破產法》修訂草案第三十條同時規定“單個債權人認為管理人具有前款規定情形的,可以向人民法院提出,由人民法院決定是否更換管理人。”這一款也可以印證，人民法院才是最終決定是否更換管理人的唯一主體。

四、人民法院有權審查債權人會議決議是否合法、正當

《<中華人民共和國企業破產法（修訂草案）>第三章“管理人”部分評析》第二部分中的第二個問題“《修訂草案》沒有規定法院有權審查債權人會議的‘認為’是否正確，沒有授予法院可以認定更換管理人理由不存在，并以此為由拒絕更換管理人的職權。”

筆者曾碰到過這樣一起破產案件：債權人會議主席在管理人對其申報的已過訴訟時效的建設工程款債權認定為普通債權后，提起了債權確認之訴，在庭審時管理人通過引用法律規定、擺事實、講道理，仍堅持將其認定為普通債權，債權人當即提出更換管理人，并利用自身擔任債權人會議主席的職務之便召開債權人形成決議，提請人民法院更換管理人。法院為此十分慎重，召開了由債權人代表、職工代表、管理人參加的聽證會，充分聽取了各方意見。由于債權人會議主席系出于個人目的，而管理人始終保持著勤勉盡職與忠實執行職務，對債權的審查認定有據有理、依法合規，因此法院作出決定駁回了債權人會議決議的申請。

中華人民共和國人民法院是國家的審判機關，具有國家性、專屬性和獨立性三重屬性。法院作為糾紛的終局裁決者、權利的救濟與保障者、法律的解釋與統一適用者、程序的主持與指揮者以及社會價值的指引者與治理參與者，既體現了其司法屬性，又涵蓋了社會功能。法院在破產案件審理中扮演著主導者和指揮者的角色，其職權貫穿程序全程。從全局看，法院行使司法審查權、程序指揮權和監督懲戒權；在具體的管理人更換程序中，則掌握著最終的審查決定權。所謂“《修訂草案》沒有規定法院有權審查債權人會議的‘認為’是否正確，沒有授予法院可以認定更換管理人理由不存在，并以此為由拒絕更換管理人的職權”，這一表述是實打實的偽命題，是根本不存在的，在破產程序中法院有權對所有涉及程序與實體性權利的問題進行最終的審查與決定。

在管理人的更換程序中，人民法院行使審查權和決定權，具體分兩種啟動方式：

第一種情況：人民法院對債權人會議申請更換管理人時要審查程序的合法性，重點審查管理人是否存在“不能依法、公正執行職務”或“其他不能勝任職務”的情形。例如，因故意或重大過失損害債權人利益。現行的《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》第三十一條、第三十二條規定，債權人會議根據企業破產法第二十二條第二款的規定申請更換管理人的，應由債權人會議作出決議并向人民法院提出書面申請。人民法院在收到債權人會議的申請后，應當通知管理人在兩日內作出書面說明。人民法院認為申請理由不成立的，應當自收到管理人書面說明之日起十日內作出駁回申請的決定。人民法院認為申請更換管理人的理由成立的，應當自收到管理人書面說明之日起十日內作出更換管理人的決定。

第二種情況：人民法院若發現管理人與案件有利害關系應當回避，或其機構解散、執業資格被吊銷喪失擔任資格時，法院主動更換。若認定管理人因重大過失導致債權人利益受損，或存在違法嫌疑，法院可依職權更換。若管理人不適宜履職，法院可按備選順序直接指定新的管理人。

五、《企業破產法》修訂草案已設定了債權人會議推薦管理人人選的相關條款

《<中華人民共和國企業破產法（修訂草案）>第三章“管理人”部分評析》第二部分中的第三個問題“無論是在現行立法中還是《修訂草案》中，都沒有規定債權人會議可以直接推薦管理人，且具有推薦即應指定的法律效力。《修訂草案》第三十條明確規定，指定管理人的辦法由最高人民法院規定。現在最高人民法院還沒有作出相關規定，本條就直接將債權人會議推薦管理人當作既定規則適用，這顯然也是不妥的。”針對這一表述，筆者提出三個問題：

第一，《企業破產法》修訂草案已有規定，與第三十條相呼應。《企業破產法》修訂草案第八十四條規定：債權人會議行使下列職權：(二)申請人民法院更換管理人并推薦人選,審查管理人的費用和報酬。

第二，債權人會議推薦管理人人選并非就一定導致人民法院指定的法律效果，前述所稱的“應當”與“必須”是有本質上的差別的，且人民法院具有最終的審查決定權。

第三，所謂“最高人民法院還沒有作出相關規定”是根本站不住腳的。現行《企業破產法》由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議于2006年8月27日通過，自2007年6月1日起施行。而《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》由最高人民法院審判委員會第1422次會議于2007年4月4日通過，自2007年6月1日起施行。從中可以得出兩個結論：第一，效力問題。現行《企業破產法》是全國人大常委會通過的，是法律；而現行的《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》，屬于司法解釋或司法指導性文件，前者是國家立法機關制定的基本規范，效力位階高，后者是根據現行《企業破產法》的立法精神對審判工作中需要制定的規范、意見等作出的司法解釋，其效力低于前者；第二，時間問題。從前述可以看出，現行《企業破產法》是2006年8月27日通過的，現行《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》是2007年4月4日通過的，雖然都是在現行《企業破產法》于2007年6月1日起施行前通過的，但有時間先后順序，即先有《企業破產法》，再有《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》。《企業破產法》修訂草案，也一樣，對于需要進一步予以明確、細化、規范的條款，一定是在《企業破產法》修訂草案正式出臺之后，最高法才會以司法解釋或司法指導性文件的形式跟進發布，這里包括社會各界爭議較大的管理人報酬問題，也一定是在《企業破產法》修訂草案正式出臺之后公布。

六、單個債權人行使申請更換管理人權利并不必然導致管理人更換

《<中華人民共和國企業破產法（修訂草案）>第三章“管理人”部分評析》第二部分中的第五個問題“該條款規定單個債權人認為管理人具有不得任職的情形，可以向人民法院提出更換申請，這也是不妥的。雖然這一規定沒有將單個債權人對管理人提出的更換申請作為必須更換的理由，但僅允許單個債權人提出更換申請，就會嚴重影響管理人的正常履職，影響法院的破產審判工作和破產程序的順利進行。如果單個債權人可以因為其個人利益未得到滿足，就申請更換管理人，使管理人時時受到被更換的威脅，不得不花費諸多精力去向法院解釋、處理這些問題，顯然是難以正常、順利履職的。”《企業破產法》修訂草案賦予了債權人會議新的權利即申請更換管理人并推薦管理人人選，同時又提出單個債權人在享有知情權的同時有申請更換管理人的權利。筆者認為：第一，知情權是一項相對的公民權利，正如作者在《<中華人民共和國企業破產法（修訂草案）>第三章“管理人”部分評析》提到的“單個債權人的知情權是保障其在破產程序中各項權利行使的前提”，其中“各項權利”是否包含了更換管理人的申請權，現在法律賦予單個債權人這項權利，也是知情權的必然延伸，實務中更是比比皆是，并無不妥；第二，單個債權人行使申請更換管理人的權利并不必然導致對管理人正常履職造成影響及影響法院破產審判工作和破產程序順利進行的結果。一是法院在審查決定是否更換管理人時既要考慮“不得擔任管理人的情形”，又要考慮管理人在級別管理、監督管理、動態考核管理過程中的綜合履職能力，并不必然出現單個債權人的提出，法院就按單個債權的申請作出決定；二是實務中不僅出現了單個債權人提出申請更換管理人的情形，更出現了單個債權人申請更換承辦法官的情形，也就是說你法律不賦予單個債權人這項權利，他該行使的時候還是要行使，這是在破產案件中很正常的現象，如果有人提出申請，你管理人和承辦法官就方寸大亂，那只能說你管理人和承辦法官的定力還有待于進一步提升，關鍵是管理人與承辦法官要依法履職、勤勉盡責，如果管理人和承辦法官存在非正常履職的情形，單個債權人提出申請更換，更換也是早晚的事情；第三，現行《企業破產法》條件下，單個債權人除知情權、參與表決權外，還有兩項重要的權利即監督管理人依法勤勉履職與異議權。《企業破產法》修訂草案賦予單個債權人申請更換管理人的權利，這既是知情權、表決權、監督權、異議權的必然延伸，從另一方面講，對于促進管理人依法勤勉履職必然也會發揮出更大的作用。

綜上，《<中華人民共和國企業破產法（修訂草案）>第三章“管理人”部分評析》中提出的五個問題，是由“應當”這個助動詞引發的連鎖反應，在法律與破產法語境中，“應當”與“必須”是有著本質區別的，由這一前提推導出的五個結果并不必然導致否定人民法院主導整個破產案件及喪失更換管理人并指定推薦管理人人選的必然結果。人民法院是國家的審判機關，在破產審理中是司法審查與裁決、程序指揮與推進、權益監督與保障的最終最守望者，其權力也并非是法律賦予了債權人會議新權利后而可以被剝奪的。從另一下角度而言，法律賦予債權人會議新的權利，允許債權人會議提出更換與推薦管理人人選，對人民法院和管理人提出了更高的標準與要求，必將進一步促進人民法院和管理人群體更加依法、公正、高效辦案與積極作為，因循守舊、躺平擺亂必將使破產法領域死氣沉沉。

以上拙見，不妥之處，懇請業內專家、教授、學者批評指正。

作者簡介：余海霞，湖北省襄陽市破產管理人協會副會長、湖北萬信和會計師事務所執行事務合伙人；皮立去，湖北襄陽市破產管理人協會管理人、破繭平臺專職分析員。

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原標題： 關于《企業破產法》修訂草案第三十條規定的幾點不同看法