作者：任莊主

來源：國行投研室（ID：jinrongjianghu123123）

正文

繼上一份材料之后（深入分析詳見地方政府融資平臺(tái)手冊(cè)（2021年版）），本文結(jié)合四川、湖南、重慶、陜西、云南、山東、江蘇等地區(qū)的政策文件，對(duì)這一輪的地方政府融資平臺(tái)清理整頓政策要點(diǎn)進(jìn)行討論。目前來看，平臺(tái)公司的清理整頓主要體現(xiàn)在剝離政府融資職能、推動(dòng)自負(fù)盈虧的市場化運(yùn)作轉(zhuǎn)型、限制平臺(tái)公司數(shù)量以及推動(dòng)平臺(tái)公司之間整合重組等方面。

財(cái)政部對(duì)融資平臺(tái)公司的政策定調(diào)為“嚴(yán)禁新設(shè)融資平臺(tái)公司，分類推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，堅(jiān)決制止地方政府將公益性事業(yè)單位變成融資平臺(tái)”。而作為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最主要載體，多數(shù)地區(qū)則提出了對(duì)轉(zhuǎn)型和整合之后的平臺(tái)公司要給予大力支持，這表明和之前相比，隸屬于平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型方向?qū)嶋H上是使其變?yōu)檎嬲軌颡?dú)立運(yùn)作、自負(fù)盈虧的地方性國有企業(yè)，并非是從根本上禁止平臺(tái)公司。

畢竟即便是地方國企，其在某種程度上也背負(fù)著一定政府信用，經(jīng)營情況和市場認(rèn)可度受其所在地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力的深度影響，地方國企違約對(duì)一個(gè)地區(qū)信用的沖擊已經(jīng)有所體現(xiàn)，融資平臺(tái)同樣如此。

一、上一輪地方政府融資平臺(tái)面臨哪些清理整頓？

（一）早在2010年時(shí)期便已經(jīng)有了一次清理整頓大動(dòng)作

1、實(shí)際上早在2009年銀監(jiān)會(huì)便開始向商業(yè)銀行提示地方融資平臺(tái)的貸款風(fēng)險(xiǎn)，隨后平臺(tái)的融資環(huán)境開始明顯收緊。2010年時(shí)期，地方政府融資平臺(tái)迎來一輪清理整頓期，其政策背景是2010年6月10日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)（2010）19號(hào)）。

2、19號(hào)文發(fā)布之后，為進(jìn)一步明確平臺(tái)清理整頓細(xì)節(jié)，財(cái)政部、發(fā)改委、央行以及銀監(jiān)會(huì)等四部委連發(fā)四份文件，分別為《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)（2010）412號(hào)）、《關(guān)于下發(fā)融資平臺(tái)公司債務(wù)清理核實(shí)情況表的通知》（財(cái)預(yù)（2010）429號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府融資平臺(tái)公司名錄及債務(wù)余額核實(shí)工作的通知》（財(cái)預(yù)（2010）525號(hào)）。

3、上述系列文件出臺(tái)后，各地區(qū)又針對(duì)性地出臺(tái)了一些細(xì)則，如湖南省政府發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理工作的實(shí)施意見》（湘政發(fā)（2010）25號(hào)）、山西省政府發(fā)布的《山西省清理規(guī)范政府融資平臺(tái)公司實(shí)施方案》等等。

（二）2010年主要清理規(guī)范融資平臺(tái)及其存量債務(wù)、禁止政府擔(dān)保承諾

1、當(dāng)時(shí)的宏觀背景是解決2008年大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激所帶來的歷史遺留問題，以化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，具體清理整頓內(nèi)容包括（1）將平臺(tái)公司分為公益性和非公益性兩類；（2）將平臺(tái)公司債務(wù)分為兩類；（3）剝離政府融資業(yè)務(wù)；（4）不再新設(shè)融資平臺(tái)公司；（5）鼓勵(lì)民間資本參與平臺(tái)公司融資、禁止政府違規(guī)擔(dān)保等。

2、當(dāng)時(shí)對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行了如下分類：

（1）因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營舉措、主要依靠財(cái)政性資金（70%或以上）償還的債務(wù)；

（2）因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營舉措、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；

（3）因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營舉借的債務(wù)。

這一時(shí)期清理核實(shí)的債務(wù)是截至2010年6月30日融資平臺(tái)公司通過直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)。此外對(duì)原計(jì)劃由融資平臺(tái)公司承擔(dān)融資的在建項(xiàng)目，對(duì)其后續(xù)資金亦明確如下處理要求：

（1）各金融機(jī)構(gòu)要對(duì)融資平臺(tái)公司貸款，按“逐包打開、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的原則進(jìn)行全面清理。

（2）對(duì)主要（70%以上）依靠財(cái)政性資金還款的公益性項(xiàng)目，不得繼續(xù)通過融資平臺(tái)公司融資。

（3）對(duì)其他有穩(wěn)定現(xiàn)金流、能夠全額償還貸款本息且符合一般商業(yè)公司經(jīng)營性質(zhì)的項(xiàng)目，銀行重新審核合規(guī)后，繼續(xù)按原協(xié)議提供貸款，按照一般類公司貸款處理。

（4）對(duì)重大項(xiàng)目、即相關(guān)法律或國務(wù)院核準(zhǔn)或?qū)徟闹卮箜?xiàng)目，可繼續(xù)執(zhí)行原融資計(jì)劃。

3、當(dāng)時(shí)對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行清理規(guī)范的要求如下：

（1）對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，對(duì)其做出妥善處理。

（2）對(duì)承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的，同時(shí)還承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)的平臺(tái)公司，不再保留融資平臺(tái)職能。

（3）對(duì)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要改善融資平臺(tái)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

（4）對(duì)其他兼有不同類型融資功能的融資平臺(tái)公司，包括為政府投資項(xiàng)目（含公益性項(xiàng)目）融資而組建，不承擔(dān)具體項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目經(jīng)營管理職能，且與下屬子公司僅是股權(quán)關(guān)系的國有資產(chǎn)運(yùn)營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等類型的融資平臺(tái)公司，也要按照規(guī)定原則進(jìn)行清理規(guī)范。

4、各級(jí)政府應(yīng)在出資范圍內(nèi)對(duì)融資平臺(tái)公司承擔(dān)有限責(zé)任。同時(shí)各級(jí)政府及其所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位均不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺(tái)公司融資行為提供擔(dān)保。

二、本輪地方政府融資平臺(tái)的核心要點(diǎn)有哪些？

近年已有廣東、陜西、四川、湖南、重慶、山東、江蘇等地相繼發(fā)布了針對(duì)融資平臺(tái)公司清理整頓的相關(guān)文件，其背景是國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)（2014）43號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號(hào)）以及財(cái)政部等六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)（2017）50號(hào)）。

以上文件的核心內(nèi)容包括推進(jìn)融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型、推動(dòng)平臺(tái)之間整合、限制平臺(tái)公司數(shù)量、剝離融資平臺(tái)的政府融資職能、使政府與融資平臺(tái)之間有效分割、優(yōu)化融資平臺(tái)債務(wù)結(jié)構(gòu)（含品種期限與成本）等等。其中今年3月江蘇省發(fā)布的政策文件最具參考價(jià)值。

（一）廣東省（20170125）：嚴(yán)格執(zhí)行政策層面的禁止性和限制性規(guī)定

2017年1月25日，廣東省財(cái)政廳發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行地方政府和融資平臺(tái)融資行為有關(guān)規(guī)定的通知》（粵財(cái)金函（2017）12號(hào)），明確提出應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注并嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于地方政府和融資平臺(tái)融資行為的禁止性和限制性規(guī)定，這份文件從某種程度上相當(dāng)于一個(gè)總結(jié)性文件，有助于理解政策層面在地方政府債務(wù)和地方政府融資平臺(tái)方面的政策限制：

1、關(guān)于地方政府融資行為的規(guī)定

（1）地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。

（2）地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的外債轉(zhuǎn)貸范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

（3）地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

（4）自 2016 年 1 月 1 日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。

（5）除發(fā)行地方政府債券、外債轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式擔(dān)保。

（6）地方政府及其所屬部門、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押。

（7）學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，不得以教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施進(jìn)行抵押融資。

（8）地方政府及其所屬部門不得以政府債務(wù)對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)重復(fù)融資。

2、關(guān)于融資平臺(tái)融資行為的規(guī)定

（1）地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源；不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資。

（2）需要納入政府債務(wù)的在建項(xiàng)目后續(xù)融資需求在確定每年新增地方政府債務(wù)限額時(shí)統(tǒng)籌考慮，依法通過發(fā)行地方政府債券舉借。

（3）取消融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推動(dòng)有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型改制。

（4）只承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營任務(wù)、主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的平臺(tái)公司，不得以財(cái)政性資金、國有資產(chǎn)抵（質(zhì)）押或作為償債來源進(jìn)行融資。

（5）政府及其所屬部門不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。地方政府及其所屬部門、公益目的事業(yè)單位和人民團(tuán)體不得違反法律法規(guī)等規(guī)定，以出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式為融資平臺(tái)公司融資提供擔(dān)保。

3、關(guān)于債券資金使用規(guī)定

（1）新增債券資金不得用于經(jīng)常性支出，堅(jiān)決杜絕用于樓堂館所等中央明令禁止的項(xiàng)目。

（2）置換債券資金只能用于償還政府債務(wù)本金以及符合規(guī)定的庫款歸墊，不得用于除此以外的其他任何用途。

（3）置換債券資金不得用于償還應(yīng)由企事業(yè)單位等自身收益償還的債務(wù)；不得用于付息，不得用于經(jīng)常性支出和上新項(xiàng)目、鋪新攤子。

（4）地方政府一般債務(wù)利息支出應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定通過一般公共預(yù)算收入支付，不得通過一般債券資金支付。

（5）地方政府專項(xiàng)債務(wù)利息支出應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定通過政府性基金預(yù)算收入及調(diào)入專項(xiàng)收入等支付，不得通過專項(xiàng)債券資金支付。

4、關(guān)于防范財(cái)政支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)定

（1）地方政府及其部門不得為專項(xiàng)建設(shè)基金項(xiàng)目提供本金回購、保底收益承諾等任何形式擔(dān)保。

（2）PPP 項(xiàng)目要堅(jiān)決杜絕各種非理性擔(dān)保或承諾、過高補(bǔ)貼或定價(jià)，避免通過固定回報(bào)承諾、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。

（3）PPP 項(xiàng)目不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資，PPP 項(xiàng)目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。

（4）PPP 項(xiàng)目防止政府以固定回報(bào)承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式承擔(dān)過度支出責(zé)任，避免將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP 項(xiàng)目中長期的支出責(zé)任。

（5）未納入 PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，不得列入各地 PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。

（二）四川省（20170217）：推動(dòng)融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型

2017年2月17日，四川省政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)和融資管理的通知》（川府發(fā)（2017）10號(hào)），要點(diǎn)如下：

1、地方政府及其所屬部門、公益性事業(yè)單位不得違法違規(guī)采取銀行貸款、企業(yè)債券、中票、BT回購、墊資施工、延期付款、信托融資、融資租賃等方式舉借政府債務(wù)。

2、地方政府及其部門不得為其他單位或個(gè)人融資承諾承擔(dān)償債責(zé)任，或通過企事業(yè)單位舉借以財(cái)政資金償還的債務(wù)，不得通過向債權(quán)人出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函或制發(fā)內(nèi)部文件、通知、會(huì)議紀(jì)要承諾最低收益、兜底還款、將還款資金納入財(cái)政預(yù)算安排等方式為企業(yè)、單位融資提供擔(dān)保承諾。

3、不得以機(jī)關(guān)事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進(jìn)行抵押或質(zhì)押，不得以教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施進(jìn)行抵押融資，不得以政府債務(wù)對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)重復(fù)融資。

4、地方政府及其部門不得為專項(xiàng)建設(shè)基金項(xiàng)目提供本金回購、保底收益承諾等任何形式擔(dān)保，有關(guān)金融機(jī)構(gòu)也不得要求地方政府提供任何形式擔(dān)保。

5、嚴(yán)禁通過政府購買服務(wù)延期支付價(jià)款以及平臺(tái)公司通過保底承諾等方式參與PPP進(jìn)行變相融資。政府不得以固定回報(bào)承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式承擔(dān)支出責(zé)任，避免將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長期的支出責(zé)任。

6、政府投資基金募資、投資、管理、清算、退出等通過市場化運(yùn)作，各級(jí)政府及其部門不得向其他出資人承諾投資本金不受損失，不得承諾最低收益。

7、對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行清理整頓：（1）主要承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資功能、沒有實(shí)質(zhì)性經(jīng)營活動(dòng)的平臺(tái)公司應(yīng)依法清理注銷；（2）對(duì)于兼有政府融資和公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營職能的平臺(tái)公司應(yīng)通過兼并重組等方式整合同類業(yè)務(wù)，推動(dòng)其轉(zhuǎn)型為公益性事業(yè)領(lǐng)域國企；（3）對(duì)于具有相關(guān)專業(yè)資質(zhì)、市場競爭力較強(qiáng)、規(guī)模較大、管理規(guī)范的平臺(tái)公司應(yīng)剝離其政府融資功能，在轉(zhuǎn)型為一般企業(yè)。

8、對(duì)于達(dá)到啟動(dòng)地方政府財(cái)政重整計(jì)劃條件的地區(qū)，要依法履行相關(guān)程序啟動(dòng)地方政府財(cái)政重整計(jì)劃。

9、各級(jí)政府應(yīng)定期向人大報(bào)告政府債務(wù)情況以及專項(xiàng)建設(shè)基金、PPP模式、購買服務(wù)、政府投資基金等融資模式中承諾用以后年度財(cái)政資金支付事項(xiàng)。

（1）紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等相關(guān)部門按規(guī)定對(duì)違法違規(guī)舉債擔(dān)保的責(zé)任人員進(jìn)行處理，并將違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核、任免、獎(jiǎng)懲的重要參考。

（2）人行、銀監(jiān)等金融監(jiān)管部門對(duì)要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保或違法違規(guī)提供融資的金融機(jī)構(gòu)依法依規(guī)實(shí)施處罰。

（3）財(cái)政廳將地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為結(jié)果與新增債券、置換債券分配掛鉤，直接扣減舉債空間、相應(yīng)減少市縣政府債券額度。

（三）湖南省（20180208）：對(duì)市縣按債務(wù)水平建立分檔管控機(jī)制

2018年2月8日，湖南省委省政府發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)控政府性債務(wù)增長切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的若干意見》（湘發(fā)（2018）5號(hào)文），文件在大的方向和國家一致，債務(wù)舉借堅(jiān)持“誰舉借誰負(fù)責(zé)”的原則，做到“誰家的孩子誰抱”，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。其它具體核心要點(diǎn)如下：

1、根據(jù)各地包括隱性債務(wù)在內(nèi)的債務(wù)規(guī)模和可償債財(cái)政水平分市州、縣市區(qū)測算綜合債務(wù)率，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)市縣給予紅色警告、橙色預(yù)警和黃色提示。其中，

（1）列入紅色警告的市縣，不得新增政府債務(wù)，不得新批政府投資計(jì)劃，不得新上政府投資項(xiàng)目，實(shí)行公務(wù)出國（境）、公務(wù)接待等項(xiàng)目零支出，機(jī)關(guān)事業(yè)單位暫停新增人員，平臺(tái)公司必須逐年降低負(fù)債規(guī)模，明確退出紅色警告的時(shí)間表和路線圖。

（2）列入橙色預(yù)警的市縣，不得新增政府債務(wù)限額，調(diào)減政府投資計(jì)劃、壓縮公用經(jīng)費(fèi)，平臺(tái)公司不得新增負(fù)債規(guī)模。

（3）列入黃色提示的市縣，嚴(yán)格控制融資平臺(tái)公司負(fù)債規(guī)模。

2、政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況納入黨政績效考核，與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、領(lǐng)導(dǎo)干部提拔作用掛鉤，按新增債務(wù)的一定比例扣減GDP參考值和財(cái)政收入?yún)⒖贾怠?/p>

3、對(duì)PPP和政府購買服務(wù)實(shí)行負(fù)面清單管理，地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立各類投資基金時(shí)開展明股實(shí)債業(yè)務(wù)。

4、根據(jù)有無實(shí)質(zhì)性經(jīng)營活動(dòng)和市場競爭能力采取注銷一批、整合一批、轉(zhuǎn)型一批的方式進(jìn)行處置。其中，市級(jí)平臺(tái)控制在3個(gè)以內(nèi)、縣級(jí)平臺(tái)不得超過2個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一律不得設(shè)立融資平臺(tái)公司。對(duì)清理整頓后的平臺(tái)公司實(shí)行名錄管理，未納入名錄范圍的平臺(tái)不得承擔(dān)棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷相關(guān)融資，各級(jí)政府不得對(duì)其項(xiàng)目投資和建設(shè)安排資本金。

（四）重慶市（20191106）：推動(dòng)區(qū)縣級(jí)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型

重慶也有兩份政策文件，分別為2017年6月6日和2019年11月6日重慶市政府發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)融資平臺(tái)公司管理有關(guān)工作的通知》（渝府辦發(fā)（2017）74號(hào)）和《關(guān)于深化區(qū)縣國企國資改革的指導(dǎo)意見》，核心要點(diǎn)如下：

1、推進(jìn)區(qū)縣國企市場化專業(yè)化重組，推動(dòng)各區(qū)縣所屬同質(zhì)或關(guān)聯(lián)企業(yè)橫向聯(lián)合、縱向整合，進(jìn)行專業(yè)化重組。其中區(qū)縣國企實(shí)際管理層級(jí)原則上控制在2級(jí)以內(nèi)，最多不超過3級(jí)。并強(qiáng)化國企負(fù)債規(guī)模和資產(chǎn)負(fù)債率雙重管控。

2、對(duì)不具有競爭優(yōu)勢的一般市場競爭性領(lǐng)域的企業(yè)，采取改制轉(zhuǎn)制、兼并重組、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等市場化方式改革重組。

3、對(duì)長期未實(shí)際經(jīng)營的空殼公司，以及資不抵債、扭虧無望、生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼的嚴(yán)重虧損企業(yè)，依法關(guān)閉、退出。

4、全面清理投融資平臺(tái)公司債務(wù)類型、成本、期限結(jié)構(gòu)，制定并落實(shí)全口徑債務(wù)化解方案，分類妥善處置（按合同協(xié)議約定或籌集資金償還）。

5、區(qū)縣政府及其所屬部門和單位不得為平臺(tái)公司融資提供任何形式的擔(dān)保和承諾，不得安排任何單位為平臺(tái)公司“借殼”融資，不得利用公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地融資，不得將預(yù)期土地出讓收入作為平臺(tái)公司償債資金來源。

6、平臺(tái)公司不得利用沒有收益的公益性資產(chǎn)、不具有合法合規(guī)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行抵押質(zhì)押貸款或發(fā)行信托、債券和資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等各類金融產(chǎn)品，不得重復(fù)利用各類資產(chǎn)擔(dān)保融資，不得與政府信用掛鉤。

7、對(duì)區(qū)縣政府及其所屬部門和單位注入的公益性資產(chǎn)，依照規(guī)定直接劃轉(zhuǎn)收回；對(duì)存量區(qū)縣政府債務(wù)形成的公益性資產(chǎn)，在發(fā)行政府債券置換存量政府債務(wù)后收回；對(duì)平臺(tái)公司其他公益性資產(chǎn)，通過注入有經(jīng)營性收入資產(chǎn)置換等方式逐步收回。

8、推動(dòng)區(qū)縣平臺(tái)公司重組整合，每個(gè)區(qū)縣確定的公益性項(xiàng)目建設(shè)單位最多不超過3家。清理空殼類平臺(tái)公司，對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，按照法定程序予以撤銷。

9、實(shí)體類平臺(tái)公司剝離政府融資職能后，通過兼并重組、整合歸并同類業(yè)務(wù)等方式，轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城市運(yùn)營等領(lǐng)域市場化運(yùn)作的國有企業(yè)，積極主動(dòng)參與全市及各區(qū)縣城市提升行動(dòng)計(jì)劃。

（五）陜西省（20201019）：推動(dòng)“以市帶縣”模式下的融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型

陜西省有兩個(gè)政策文件，分別為2018年7月6日陜西省財(cái)政廳發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)我省融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見》和2020年10月19日陜西省發(fā)改委和財(cái)政廳發(fā)布的《關(guān)于加快市縣融資平臺(tái)公司整合升級(jí)推動(dòng)市場化投融資的意見》，這兩份文件的核心內(nèi)容如下：

1、采取資源整合、資產(chǎn)注入、清理撤銷、整合歸并等方式將現(xiàn)有平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為市場化綜合性國有資本運(yùn)營集團(tuán)公司，剝離其已形成的政府性債務(wù)。

（1）市級(jí)平臺(tái)：每個(gè)市（區(qū)）打造一個(gè)總資產(chǎn)500億元級(jí)以上綜合性國有資本運(yùn)營集團(tuán)。

（2）縣級(jí)平臺(tái)：每個(gè)縣（區(qū)）打造一個(gè)總資產(chǎn)50億元級(jí)以上綜合性國有資本運(yùn)營公司。

其中，陜南地區(qū)市級(jí)和縣級(jí)平臺(tái)的資產(chǎn)規(guī)模分別為200億元級(jí)和20億元級(jí)。

（3）2022年底市縣融資平臺(tái)直接融資規(guī)模較目前至少翻一番，全省縣級(jí)融資平臺(tái)中、評(píng)級(jí)達(dá)到AA級(jí)及以上的比例達(dá)到全國平均水平。

推動(dòng)省內(nèi)優(yōu)質(zhì)國企為市縣融資平臺(tái)公司提供擔(dān)保，一般公共預(yù)算收入超過12億元的縣區(qū)平臺(tái)公開市場信用級(jí)別原則上要達(dá)到AA、一般公共預(yù)算收入超過5億元的縣區(qū)平臺(tái)原則上要達(dá)到AA-。

（4）除西安市、西咸新區(qū)外，原則上市級(jí)平臺(tái)不超過4家、國家級(jí)開發(fā)區(qū)平臺(tái)不超過3家、省級(jí)開發(fā)區(qū)和縣級(jí)平臺(tái)不超過2家。

（5）2019年一般公共預(yù)算收入少于2億元的區(qū)縣原則上只保留1家平臺(tái)。

（6）積極推行“以市帶縣”模式，由市級(jí)平臺(tái)通過參股、業(yè)務(wù)整合等方式帶動(dòng)縣級(jí)平臺(tái)公司；鼓勵(lì)將縣級(jí)平臺(tái)并入市級(jí)平臺(tái)，向縣級(jí)平臺(tái)多渠道增信，探索通過市級(jí)統(tǒng)貸、縣級(jí)用款模式擴(kuò)大融資規(guī)模。

（7）市縣要將已建成的非公益性資產(chǎn)，按照“應(yīng)劃盡劃”的原則逐步劃入平臺(tái)，市縣本級(jí)政府投資預(yù)算資金可注入平臺(tái)作為資本金。

2、摸清平臺(tái)公司資產(chǎn)、負(fù)債等具體情況，禁止平臺(tái)公司以政府信用融資、禁止地方新設(shè)具有政府融資功能的融資平臺(tái)公司以及禁止以學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位為中介變相為政府舉借債務(wù)，不得以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等注入融資平臺(tái)公司，已注入的限期1年內(nèi)剝離。

3、對(duì)“空殼類”融資平臺(tái)公司予以清理撤銷，對(duì)“實(shí)體類”融資平臺(tái)公司要?jiǎng)冸x其政府融資職能、通過兼并重組和整合歸并同類業(yè)務(wù)等方式轉(zhuǎn)型為公益類國有企業(yè)，對(duì)“商業(yè)類”融資平臺(tái)公司明確其不得再替下令或受政府委托融資。

4、剝離融資平臺(tái)原承擔(dān)的政府性債務(wù)，轉(zhuǎn)型后的公益類國有企業(yè)在開展市場化融資時(shí)，必須在相關(guān)融資協(xié)議中注明不承擔(dān)政府融資職能，保證其形成的企業(yè)債務(wù)與政府債務(wù)無關(guān)。

5、研究對(duì)市縣平臺(tái)新增發(fā)債進(jìn)行補(bǔ)貼，省級(jí)探索建立市場化的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解周轉(zhuǎn)金，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)積極認(rèn)購平臺(tái)公司發(fā)行的各類債券，省屬信托公司要提高省內(nèi)業(yè)務(wù)占比，鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金支持重大工程建設(shè)。

（六）山東省（20200228）：用3-5年時(shí)間完成融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型

2020年2月28日，山東省財(cái)政廳、國資委、銀保監(jiān)局以及地方金融監(jiān)管局等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見》（魯財(cái)債（2020）17號(hào)），提出用3-5年的時(shí)間完成融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型。

1、不得以政府信用進(jìn)行融資，嚴(yán)禁新設(shè)具有政府融資功能的各類平臺(tái)公司，嚴(yán)禁通過公益性事業(yè)單位變相為平臺(tái)公司建設(shè)項(xiàng)目融資，嚴(yán)禁平臺(tái)公司利用沒有收益的公益性資產(chǎn)抵質(zhì)押貸款或發(fā)行信托、企業(yè)債券等各類金融產(chǎn)品，平臺(tái)公司因參與公益性項(xiàng)目建設(shè)而在境內(nèi)外融資時(shí)，須在相關(guān)借款合同、信息披露文件中聲明其新增債務(wù)依法不屬于政府債務(wù)、政府不承擔(dān)任何償債責(zé)任。

2、嚴(yán)禁將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為平臺(tái)公司償債資金來源。

3、針對(duì)平臺(tái)公司存量債務(wù)：對(duì)無現(xiàn)金流的純公益性項(xiàng)目，可由財(cái)政出資償還或通過發(fā)行債券予以置換；對(duì)具有一定現(xiàn)金流的公益性項(xiàng)目，合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)；現(xiàn)金流不足以覆蓋成本的部分，可通過配置優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、財(cái)政補(bǔ)貼等方式予以支持；對(duì)存量隱性債務(wù)中的必要在建項(xiàng)目，鼓勵(lì)平臺(tái)公司與金融機(jī)構(gòu)通過市場化融資方式保障其后續(xù)融資。

4、對(duì)“空殼類”平臺(tái)公司，應(yīng)依法清理注銷；對(duì)兼有政府融資和公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營職能的“復(fù)合類”平臺(tái)公司，通過兼并重組等方式整合同類業(yè)務(wù)，推動(dòng)其轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)作的公益類國企；對(duì)“市場類”平臺(tái)公司，支持其轉(zhuǎn)型為商業(yè)類國企。

5、加快平臺(tái)公司去行政化，平臺(tái)公司的經(jīng)營方針、投資計(jì)劃等重大決議須經(jīng)股東大會(huì)或董事會(huì)批準(zhǔn)方可進(jìn)行，政府作為出資人不能文件、會(huì)議紀(jì)要等行政命令代替平臺(tái)公司決策機(jī)制。

6、通過注入資本金、劃撥非公益性政府資產(chǎn)、推進(jìn)優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)整合、支持其資本運(yùn)作、推動(dòng)混合所有制改革等方式給予轉(zhuǎn)型后的平臺(tái)公司支持。

7、支持轉(zhuǎn)型后公益類國企通過銀行貸款、企業(yè)債、中票等方式融資，鼓勵(lì)已上市公益類國企通過增發(fā)、配股、公司債等形式實(shí)施再融資。

8、金融機(jī)構(gòu)要密切關(guān)注公益類國企融資規(guī)模和信用支持方式。

（七）江蘇省（20210330）：關(guān)于融資平臺(tái)公司的最新最具代表性政策

2021年3月30日江蘇省發(fā)布《關(guān)于規(guī)范地方融資平臺(tái)公司投融資行為的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，這是地方政府關(guān)于融資平臺(tái)的最新政策，也最具代表性。

1、整體規(guī)定

（1）各級(jí)政府和有關(guān)部門不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)，不得在未履行投資合規(guī)程序前決策平臺(tái)公司投資，不得將招商引資項(xiàng)目變相為平臺(tái)公司投資項(xiàng)目，不得通過平臺(tái)公司舉債，不得為平臺(tái)公司融資提供任何形式的擔(dān)保或承諾。

（2）平臺(tái)公司不得脫離投資項(xiàng)目實(shí)際盲目舉債，不得違規(guī)為其他企業(yè)提供借款、擔(dān)保，不得違規(guī)改變資金用途，不得開展融資性貿(mào)易，在舉借融資時(shí)需主動(dòng)聲明不承擔(dān)政府融資職能、所舉債務(wù)是企業(yè)債務(wù)。

（3）重點(diǎn)關(guān)注縣（市、區(qū)）、各類開發(fā)園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模，確保政府隱形債務(wù)余額和風(fēng)險(xiǎn)不斷下降。

（4）融資平臺(tái)公司應(yīng)制定年度融資計(jì)劃、資金使用計(jì)劃和風(fēng)險(xiǎn)情況報(bào)告，經(jīng)公司黨委會(huì)或董事會(huì)審議后報(bào)各地國資監(jiān)管部門。各地國資監(jiān)管部門應(yīng)按不同行業(yè)、不同類型、不同評(píng)級(jí)實(shí)行融資限額，建立資產(chǎn)負(fù)債約束指標(biāo)。

2、大幅提高銀行借款類和標(biāo)準(zhǔn)化融資產(chǎn)品比重、逐步壓降非標(biāo)產(chǎn)品規(guī)模

（1）提高銀行和信用債券等標(biāo)準(zhǔn)化融資產(chǎn)品比重，鼓勵(lì)通過公募REITs等權(quán)益類、資產(chǎn)證券化方式融資。

（2）逐步壓降信托、資管計(jì)劃、融資租賃、私募基金和在地方交易場所發(fā)行的各類非標(biāo)產(chǎn)品規(guī)模。

（3）各金融管理部門引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)配合置換高成本、短期限、難接續(xù)的存量非標(biāo)類債務(wù)。

（4）各地國資監(jiān)管部門要將融資平臺(tái)公司非標(biāo)產(chǎn)品占比壓降納入年度經(jīng)營業(yè)績考核范圍。

3、杜絕變相集資行為

即平臺(tái)公司不得以變相集資方式融資，各級(jí)政府要組織國資監(jiān)管部門、財(cái)政部門、金融管理部門、監(jiān)察部門對(duì)縣級(jí)以下平臺(tái)公司開展專項(xiàng)排查，重點(diǎn)約束公職人員及其近親屬套取銀行信用貸、消費(fèi)貸等資金變相參與平臺(tái)公司集資行為。

4、禁止咨詢費(fèi)、顧問費(fèi)，降低通道費(fèi)、承銷費(fèi)，加強(qiáng)融資成本管控

（1）平臺(tái)公司要加強(qiáng)融資成本管控，禁止以咨詢費(fèi)、顧問服務(wù)費(fèi)等名目，違規(guī)向第三方支付各類居間費(fèi)用。

（2）鼓勵(lì)融資擔(dān)保公司為平臺(tái)公司增信，支持有條件的平臺(tái)公司發(fā)行財(cái)政貼息的綠色債、項(xiàng)目收益?zhèn)葎?chuàng)新類債券產(chǎn)品。

（3）各級(jí)金融管理部門要引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)合理讓利，通過降低通道費(fèi)、承銷費(fèi)等中間費(fèi)用成本。

（4）金融機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)公司不得違規(guī)提出額外融資附加條件，不得違規(guī)收取額外服務(wù)費(fèi)用，不得通過以存定增、購買理財(cái)?shù)确绞筋~外增加負(fù)擔(dān)。

（5）督促平臺(tái)公司建立承銷機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、工程咨詢公司等中介機(jī)構(gòu)選聘管理和招投標(biāo)制度。

5、防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

這一部分的主要政策依據(jù)是《江蘇省債券領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防范處置專項(xiàng)工作機(jī)制方案》，核心要點(diǎn)如下：

（1）督促平臺(tái)公司信用類債券按期兌付、周轉(zhuǎn)接續(xù)。

（2）對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大的區(qū)縣級(jí)和市場主體評(píng)級(jí)AA級(jí)以下的平臺(tái)公司，建立“一企一策”風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案。

（3）各級(jí)政府可以建立市場化的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解基金或周轉(zhuǎn)金。

（4）鼓勵(lì)大型國有行、省屬法人金融機(jī)構(gòu)等參與建立債券領(lǐng)域投資發(fā)行平準(zhǔn)機(jī)制，支持本地區(qū)的平臺(tái)公司償還到期債務(wù)的資金周轉(zhuǎn)。

（5）鼓勵(lì)金融資產(chǎn)管理公司參與平臺(tái)公司債務(wù)實(shí)質(zhì)性重組。

三、對(duì)融資平臺(tái)公司的清理整頓是新一輪國企改革行動(dòng)的重要組成部分

（一）2015年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)（2015）22號(hào)）便明確國有企業(yè)的改革方針為“加強(qiáng)一批、創(chuàng)新一批、重組一批、清理退出一批，推動(dòng)企業(yè)改革重組、壓縮企業(yè)管理層級(jí)、聚焦企業(yè)主營業(yè)務(wù)上取得實(shí)效”，而對(duì)融資平臺(tái)公司的清理整頓實(shí)際上也是按照這一政策導(dǎo)向來進(jìn)行的，如限制市縣級(jí)平臺(tái)公司數(shù)量、推動(dòng)平臺(tái)公司之間整合重組、推動(dòng)融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整重組等等。

（二）從以上分析可以看出，對(duì)融資平臺(tái)公司的清理整頓實(shí)際上是新一輪國企改革行動(dòng)的重要組成部分，特別是目前正在進(jìn)行的國企改革三年行動(dòng)方案（2020-2022年），顯然這是一場全國性的行動(dòng)，融資平臺(tái)的清理整頓同樣隸屬于這一次行動(dòng)。可以舉幾個(gè)例子，

1、2018年2月8日長沙市發(fā)布的《平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型和國有資本優(yōu)化布局行動(dòng)方案》（長辦發(fā)（2018）22號(hào)）提出推動(dòng)國有資本向全市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)集聚、推動(dòng)國有企業(yè)向加強(qiáng)城市建設(shè)和保障改善民生發(fā)力、推動(dòng)國有企業(yè)提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展，并將承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公益性項(xiàng)目建設(shè)職能的市場化運(yùn)作的國企劃分為平臺(tái)類企業(yè)（城投集團(tuán)、軌道集團(tuán)和交通集團(tuán)等3家），將以股權(quán)管理、產(chǎn)業(yè)投資、資本運(yùn)作等方式從事國有資本投資的企業(yè)劃分為投資類企業(yè)（先導(dǎo)控股、國投集團(tuán)、湘江集團(tuán)、產(chǎn)投集團(tuán)等4家）；將主業(yè)突出、產(chǎn)業(yè)特征鮮明、實(shí)力較強(qiáng)的國企劃分為經(jīng)營類企業(yè)（環(huán)路公司、長房集團(tuán)、湖南糧食集團(tuán)、水業(yè)集團(tuán)、燃?xì)鈱?shí)業(yè)、國資集團(tuán)、建發(fā)集團(tuán)等7家）。

其中，長沙市產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)是以長沙市地產(chǎn)集團(tuán)為主體進(jìn)行更名，并通過整合市屬產(chǎn)權(quán)交易類、文化旅游體育類、自然資源服務(wù)類國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行業(yè)務(wù)重組，定位為市屬投資類競爭型國有企業(yè)。

2、2019年4月4日，昆明市委市政府發(fā)布的《昆明市深化國有企業(yè)改革三年行動(dòng)實(shí)施方案（2019-2021年）》提出通過3年時(shí)間打造形成不超過8戶企業(yè)集團(tuán)（主業(yè)范圍控制在3個(gè)以內(nèi)），整合重組綜合交通、生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融控股和重組培育大健康產(chǎn)業(yè)六大集團(tuán)，2020年基本完成市屬企業(yè)整合重組（新設(shè)或改組昆明國有資本投資公司和運(yùn)營公司、組建昆明國有金融資本控股公司），2021年基本完成縣（市）區(qū)、開發(fā)（度假）園區(qū)國企整合重組。

具體看，縣（市）區(qū)、開發(fā)（度假）園區(qū)原則上不再保留國有企業(yè)，確有必要的可保留1戶企業(yè)。其中，縣（市）區(qū)、開發(fā)（度假）園區(qū)企業(yè)國有資產(chǎn)總額50億元以下，債務(wù)規(guī)模小且能妥善處置的，不保留國有企業(yè)；國有資產(chǎn)在50-100億元且承擔(dān)了重大建設(shè)任務(wù)、對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有重要影響的可保留1戶；國有資產(chǎn)在100億元以上的可保留1戶。

3、武漢市委市政府印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)部分市屬出資企業(yè)整合重組工作實(shí)施方案的通知》（武辦文（2020）31號(hào)）明確將31家市屬國企整合重組為12家，2020年9月武漢地產(chǎn)集團(tuán)、武漢商務(wù)區(qū)集團(tuán)、武漢建工集團(tuán)、武漢市工程咨詢部5家市屬企業(yè)整合重組為武漢城市建設(shè)集團(tuán)。

（三）以上政策文件表明，清理整頓后仍然存在的平臺(tái)公司除了數(shù)量上會(huì)明顯減少、管理層級(jí)會(huì)有所壓縮外，其在地方的重要性亦會(huì)有所提升，并將進(jìn)一步獲得地方政府在資源與資金支持方面的支撐，財(cái)務(wù)指標(biāo)方面可能會(huì)有一定程度的改善，經(jīng)營模式將進(jìn)一步向真正自負(fù)盈虧的地方國企靠攏。

（四）不過地方國企的日子也不好過，從政策層面來看，把防范地方國企債券違約已經(jīng)被作為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的重中之重。特別是2021年3月26日國資委官網(wǎng)發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作的指導(dǎo)意見》明確指出將“化解國企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為重中之重”。因此轉(zhuǎn)型為自負(fù)盈虧地方國企的融資平臺(tái)本身也處于這次地方國企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解過程中（深入分析參見地方國企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控全解）。

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原標(biāo)題： 如何看待川湘渝陜魯蘇等地的融資平臺(tái)管理辦法？